версия 1.11 (01 декабря 2005г.)  
Государственный учёт
Концепция государственного Учёта 3
Резюме 3
1. Сокращения, термины и определения 4
2. Введение 6
3. Теория Учёта 8
3.1. Понятие Учёта 8
3.2. Учётная Система 10
3.3. Содержание и формы Учёта 12
3.4. Электронный Учёт 13
3.5. Государственный Учёт 14
4. Теория административного Учёта 16
4.1. Типы учётных событий в административном Учёте 16
4.2. Данные административного Учёта в Системе права 17
4.3. Административное и судебное использование учётных данных 18
5. Официальность государственного Учёта 19
6. Регулирование государственного Учёта 22
6.1. Идентификация и легитимизация существующих Систем государственного Учёта 22
6.2. Создание Систем государственного Учёта 23
6.3. Общие требования к государственному Учёту 24
7. Электронный государственный Учёт 30
7.1. Бумажные и электронные формы организации данных электронного Учёта 31
7.2. Требования к Системам ведения электронного Учёта 32
7.3. Требования к инфраструктуре электронного Учёта 37
7.4. Требования по вводу в эксплуатацию ИКТ-Систем поддержки электронного Учёта 46
8. Документарность Систем Учёта 47
8.1. Системы традиционного "бумажного" Учёта 47
8.2. Системы документарного электронного Учёта 47
8.3. Системы бездокументарного электронного Учёта 48
9. Стратегия реализации Концепции 48
9.1. Инвентаризация Систем государственного Учёта 48
9.2. Обеспечение официальности Систем государственного Учёта. 49
9.3. Переход к электронному государственному Учёту. 49
Пояснительная записка к концепции Государственного Учёта 51
противоречия, выгоды и издержки реализации концепции государственного Учёта 51

ОБЗОР РОССИЙСКОГО И ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ВНЕДРЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УЧЁТА. 55

1. Общие положения о государственном учете 55
2. Учёт граждан по месту жительства 56
3. Запись актов гражданского состояния. 58
4. Учет избирателей 59
5. Система Учёта государственного земельного кадастра 63
6. Учёт налогоплательщиков 68

Правовой обзор и анализ подходов к развитию Системы персонального Учёта населения 73

1. Предпосылки создания СПУН 73
2. Идентификатор персональных данных 75
3 Цели создания СПУН 75
4. Архитектура СПУН 76
5. Использование СПУН 77
6. Выводы 78

Проекты и концепции нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию концепции Государственного Учёта 79
Об упорядочении ведения государственного Учёта в федеральных органах исполнительной власти в Российской Федерации 79
Требования к нормативному правовому обеспечению ведения государственного Учёта в федеральных органах исполнительной власти в Российской Федерации 80

1. Общие положения 80
2. Идентификация Систем государственного Учёта 81
3. Нормативные правовые основания ведения государственного Учёта 82

Типовой Перечень видов государственного Учёта федерального органа исполнительной власти 83

Концепция федерального закона "О государственном Учёте и Учёте в органах местного самоуправления" 84

1. Основная идея, цели и предмет правового регулирования 84
2. Круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их права и обязанности 85
3. Место будущего закона с учетом изменений и дополнений в Системе действующего законодательства. 85
4. Значение, которое законопроект будет иметь для правовой Системы 86
5. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования государственного Учёта 86
6. Социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона. 86
7. Основные концептуальные положения закона 86

Поправки в "ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О НОТАРИАТЕ" 95
Поправки в "МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО СОВЕРШЕНИЮ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ НОТАРИАЛЬНЫХ ДЕЙСТВИЙ НОТАРИУСАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" 98
Проекты стандартов, обеспечивающих реализацию концепции Государственного Учёта 99
Стандарт доступности Систем государственного электронного Учёта 99

1. Общие положения 99
2. Доступ через специализированные точки доступа. 100
3. Доступ через компьютерные сети общего пользования (интернет) 100
4. Доступ через модемные пулы 101
5. Перерывы в работе 101

Модельное описание административных процессов электронного нотариуса 101

1. Аппаратно-программный комплекс нотариуса 101
2. Процедуры назначения нотариуса 102
3. Функционирование Системы электронной нотаризации 102
4. Компрометация ЭЦП нотариуса 103

Методические рекомендации по отдельным вопросам реализации положений концепции Государственного Учёта 103
Опросный лист по Системам государственного Учёта 103

1. Идентификация Систем государственного Учёта 104
2. Юридическое значение Учёта (правовые предпосылки и последствия внесения учётных записей) 104
3. Обязательность ведения Учёта 104
4. Нормативное правовое регулирование 104
5. Данные Учёта 104
6. Процедуры ведения Учёта 105
7. Предоставление данных Учёта 105
8. Использование компьютерных Систем 105
9. Контроль 107

Методические рекомендации по обеспечению официальности Систем государственного Учёта 107

1. Законодательное обеспечение Учёта 107
2. Процедуры Учёта 108
3. Использование компьютерных Систем 109
4. Контроль 109

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ВЫБОРУ ПОСТАВШИКА УСЛУГ ЭЛЕКТРОННОГО НОТАРИАТА 110

1. Общие положения 110
2. Определение периода и объёма оказываемых услуг 110
3. Конкурсный отбор 110


Концепция государственного Учёта
Версия 11

Резюме

Государственный Учёт, понимаемый как систематическое осуществление органами власти сбора и хранения данных о лицах, объектах и/или явлениях различной природы, является ключевым институтом государственного управления. Находящаяся в распоряжении Государства Информация используется для определения, защиты или ограничения прав и свобод граждан, и, тем самым, достоверность оперативность и безопасность сбора этой Информации оказывают влияние на качество функционирования государственных институтов.

В настоящее время государственный Учёт не признаётся отдельным видом государственной деятельности, действующее законодательство не содержит общих требований к его ведению. Это не позволяет разрешить ряд правовых проблем и коллизий в таких областях, как Учёт граждан, Учёт юридических лиц, и в иных сферах права и государственного администрирования.
Внедрение информационно-коммуникационных компьютерных технологий в практику государственного управления чаще всего происходит именно в связи с автоматизацией ведения государственного Учёта. При этом отсутствие правового осмысления института Учёта не позволяет создавать такие электронные Системы, данные которых имеют юридическую значимость и могут заменить традиционные "бумажные" учётные Системы. Создаваемые как неофициальные ("справочные") Системы, программно-аппаратные комплексы не становятся частями учётных Систем и не способствуют улучшению качества государственного управления.

Настоящая концепция преследует следующие цели:
Во-первых, выделить и описать основные черты и признаки, позволяющие объединить различные виды деятельности Государства общим понятием "государственного Учёта", обозначит место государственного Учёта в правовой Системе Государства и в механизмах административного управления.
Во-вторых, сформулировать требования к ведению государственного Учёта, обеспечив защиту прав и свобод граждан от неконтролируемого роста полномочий административного аппарата принуждения в руках Государства.
В-третьих, сформулировать требования, обязательные при использовании в государственном Учёте средств поддержки информационно-коммуникационных технологий, и предложить способы перехода к электронному государственному Учёту.
Юридическая значимость Систем электронного Учёта невозможна без переосмысления правовой природы программных приложений, обеспечивающих ведение Учёта. Являясь составляющей нормативной базы, регламентирующей ведение электронного Учёта, программные приложения должны вводиться в действие в соответствии с регламентированной публичной процедурой, и подлежать публичному раскрытию, включая их исходные тексты.
Реализация Концепции заключается в изменении и дополнении действующего законодательства с целью создания нормативной правовой базы, обеспечивающей единообразное регулирование всех видов государственного Учёта, отвечающее требованиям Концепции.
Реализация Концепции в части обеспечения возможности перехода к ведению электронного Учёта заключается также, в дополнение к созданию нормативной правовой базы, в создания инфраструктурных институтов электронного Учёта.

Инфраструктурные институты электронного Учёта, предназначенные для подтверждения проведения должных учётных процедур уполномоченными на это участниками административных процессов, необходимы для обеспечения юридической значимости электронных учётных данных в Системах электронного Учёта. К этим институтам относятся:
• Инфраструктура обеспечения доверия для электронных цифровых подписей (подтверждение идентичности уполномоченных лиц).
• Инфраструктура электронного нотариата (подтверждение времени совершения учётных записей).
• Инфраструктура внешнего архивирования (обеспечение сохранения учётных данных).
• Инфраструктура раскрытия Информации (обеспечение публичного доступа к учётным данным).
• Инфраструктура Регистрация Систем электронного государственного Учёта (электронного каталога).
Аналитическая часть концепции сопровождается описанием нормативных правовых требований, необходимых для её реализации.

1. Сокращения, термины и определения

Административный Учёт – государственный персональный Учёт, отражение данных в котором связано с возникновением или исполнением каких либо прав или обязанностей определённых лиц.
Государственный Учёт – Учёт, организатором которого выступают органы государственной власти и управления.
ИКТ – информационно-коммуникационные технологии.
ИКТ-Системы – программно-аппаратные комплексы, обеспечивающие применение информационно-коммуникационных технологий, регламентирующие их использование документы и организационные структуры, осуществляющие их эксплуатацию.
Кадастровый Учёт – государственный Учёт, предметом которого являются исключительно объекты, сбор данных для которого не связан с обязанностью каких-либо лиц предоставлять эти данные.
Концепция – Концепция государственного Учёта
Оперативный Учёт – государственный персональный Учёт, отражение данных в котором связано с индивидуальными действиями и событиями, связанными с определёнными лицами, при осуществлении которого не требуется предоставление этими лицами сведений в Систему Учёта.
Организатор Учёта – лицо, осуществляющее сбор и хранение учётных данных самостоятельно, либо уполномочившее или обязавшее кого-либо на осуществление этих деятельностей полностью или частично в его интересах.
Официальный Учёт – государственный Учёт, в отношении которого существует и публично раскрыта нормативно-правовая составляющая Системы Учёта.
Персональный Учёт - государственный Учёт сведений об определённых лицах, их правах, обязанностях, индивидуальных действиях и событиях, связанных с этими лицами.
Правоподтверждающее (удостоверяющее) учётное событие – учётное событие, отражающее возникновение или исполнение прав или обязанностей определённого лица, являющееся вторичным по отношению к иным правоустанавливающим документам или действиям, имеющим приоритет перед данными Учёта в случае расхождения с ними.
Правоустанавливающее (правообразующее, правопорождающее) учётное событие – учётное событие, порождающее права или обязанности, не существующие без Регистрации в Системе государственного Учёта, либо составляющее исполнение каких-либо прав или обязанностей.
Предмет Учёта – субъекты, юридические факты, объекты или реальные обстоятельства, данные о которых подлежать сбору и хранению в рамках ведения Учёта.
Предоставление учётных данных – передача учётных данных лицам, не входящим в Систему Учёта.
Регистратор – лицо, осуществляющее сбор и/или хранение данных Учёта полностью или частично в интересах иного лица (организатора Учёта) на основании полученных от него полномочий или в силу обязанности.
Система Учёта, учётная Система – совокупность:
• нормативно-правовых актов, договоров, регламентов, стандартов, внутренних положений и инструкций организатора Учёта и регистраторов, иных документов, предписывающих ведение Учёта, определяющих процедуры ведения Учёта и формы ведения Учёта;
• организационных структур организатора Учёта и регистраторов;
• средств, обеспечивающих ведение Учёта, включая средства делопроизводства, инженерно-техническое оборудование и информационно-коммуникационные компьютерные приложения, реализующие логику Учёта, а также исходные тексты, системную и пользовательскую документацию этих компьютерных приложений.
Система Учёта, учётная Система – совокупность:
Статистический Учёт – Учёт, в котором хранятся обезличенные данные, не позволяющие осуществлять идентификацию лиц и объектов.
Учёт, ведение Учёта – сбор и хранение определённого состава данных об идентифицируемых лицах, объектах и/или явлениях различной природы, систематически осуществляемые определённым лицом.
Учётное событие, имеющие внешнюю значимость – учётное событие в Системе административного Учёта, отражающее возникновение или исполнение права или обязанности у внешнего по отношению к Системе Учёта лица.
Учётное событие, имеющие внутреннюю значимость – учётное событие в Системе административного Учёта, отражающее возникновение или исполнение права или обязанности исключительно у лиц, входящих в саму учётную Систему.
Учётное событие, событие Учёта – любое изменение учётных данных.
Учётные данные – данные, являющиеся предметом сбора и хранения в рамках ведения Учёта.
Формы ведения Учёта - способы организации учётных данных.
Формы предоставления учётных данных - способы организации учётных данных и доведения их до заинтересованных лиц.
Электронная нотаризация – удостоверения независимым агентом времени учётных событий и состава данных, входящих в учётное событие.
Электронный Учёт – учет, данные которого могут существовать и быть использованы (в том числе для определения прав и обязанностей лиц и иных правовых последствий учётных событий) исключительно в электронной форме.
ЭЦП – электронная цифровая подпись.

2. Введение

Учет распространен в органах государственной власти и управления повсеместно, но известен под разными именами. Регистрация актов гражданского состояния, кадастровый учет земли и недвижимости, учет выданных лицензий, учет входящих и исходящих документов, Учёт виз исполнителей в процессах документооборота, учет и вычисление показателей результативности и эффективности в Системе бюджетирования, ориентированной на результат, персональный учет населения, учет адресных льгот – вот лишь небольшая часть перечня Систем государственного учета. С ведением того или иного вида Учёта связано выполнение большинства государственных функций, в том числе оказание всех государственных услуг. Выявление общих свойств учётной деятельности, стандартизация правил её осуществления и внедрение общих принципов регулирования учета даёт возможность собирать Информацию для нужд государственного управления с гораздо меньшими рисками для граждан, а также хранить и использовать эту Информацию, с меньшими затратами и более оперативно. Интересы граждан требуют сделать деятельность по ведению государственного Учёта (сбору и хранению данных Государства) официальной, осуществляемой по публично известным правилам и влекущей правовые последствия в соответствии с законом.

Органы государственной власти имеют право осуществлять сбор и хранение Информации только в целях обеспечения возможности реализации гражданами и юридическими лицами установленных законом прав и обязанностей, а также в целях осуществления установленных законом государственных функций. Без официального публичного информирования о видах сбора и хранения Информации Государством и о целях этой деятельности нельзя говорить о прозрачности и подконтрольности Государства. Неофициальной Информации в Государстве для граждан просто не существует, она не может быть использована для общественного обсуждения, представления в суд, или органам контроля. В то же время неофициально собираемая Информация является источником множества рисков для граждан, как в случае утечки Информации за пределы государственных ведомств, так и в руках недобросовестных чиновников.

Официальность Учёта (то есть закрепление его существования в рамках правовой Системы, его места в деятельности государственных органов и процедур его ведения) обеспечивается нормативными актами. Необходимо подчеркнуть различие между официальностью и законностью. Несмотря на то, что органы государственной власти и управления обладают только специальной правоспособностью, данные им права достаточно широки для того, чтобы многие виды деятельности осуществлялись Государством на основании самых общих формулировок его прав. Такие виды деятельность нельзя назвать незаконными, и нередко деятельность по ведению государственных Систем Учёта ведётся именно на основании общих дозволений, или же на основании специальных дозволений именно на этот вид деятельности, но без должного специфицирования связанных с данным видом Учёта прав и обязанностей граждан. Именно в таких ситуациях можно говорить о наличии законного, но неофициального Учёта, и стремиться к приданию ему официального статуса. Чтобы учтенные сведения стали официальными, основания ведения учета должны быть закреплены законодательно, регламентированы и общеизвестны, включая состав учётных данных, процедуры ведения учета и получения доступа к данным.

Ещё одним аргументом в пользу подробной регламентации государственного Учёта является тенденция роста сбора избыточной Информации по мере применения современных технологий в государственном Учёте. Обманчивая лёгкость сбора и хранения Информации в электронном виде приводит к накоплению избыточной Информации, что может приводить к последствиям гораздо более фатальным, чем ошибки, хакеры, и коррумпированные чиновники. При накоплении большого количества избыточной Информации оперативная проверка корректной работы всей учётной Системы будет затруднена или невозможна, а в некоторых случаях невозможно будет даже выявление причин явных нарушений прав граждан или ошибочных властных решений, принимаемых вследствие некорректной обработки Информации.

Поэтому должны быть известны и закреплены в нормативной правовой базе цели и правовые последствия внесения в государственные учётные Системы тех или иных данных. Вся совокупность входящих в учетную Систему договоров, регламентов, стандартов, внутренних положений и инструкций, компьютерных программ обеспечивающих ведение государственного учета, должна вводиться в действие и корректироваться с соблюдением публичной процедуры, аналогичной процедуре введения в действие и корректировки таких компонент учётной Системы, как нормативные правовые акты.

На сегодняшний день всё меньше и меньше сведений Государства фиксируется ручкой или пишущей машинкой на бумаге. Официально учет сведений, используемых для осуществления многочисленных функций государственного управления, ведётся в бумажном виде, при этом реально "бумажный вид" готовится с использованием информационных технологий. Огромное число так называемых "бумажных документов" (справок, указаний) на деле оказываются распечатками из электронной формы, а не машинописными или рукописными. Аналогичным образом входящая Информация государственных органов, даже если это рукописные заявления граждан, регистрируется в компьютерных Системах и начинает обращаться именно в электронной форме.

Для дальнейшего развития Систем Учёта необходимо изменить действующее законодательство, которое признаёт Информацию существующей только после переноса её из электронных баз данных на бумагу. Законодательные нормы должны сделать возможным ведение Учёта действительно в электронной форме. Кроме этого, законодательство должно предписать изменение статуса существующих и использующих сегодня так называемых "информационных" Систем сбора, обработки, подготовки и хранения данных, превратив их в Системы достоверного и официального учета в электронной форме. Ведение Учёта в электронной форме при этом становится необходимым для того, чтобы не потерять скорости обработки Информации при административных процессах.

Возрастающая роль Учёта в государственном управлении требует всё более подробной регламентации, что приводит, в условиях традиционного бумажного учета, к потере оперативности. Информация официальных Систем государственного Учёта должна быть доступна не только в ходе административных процессов, но и при выполнении запросов граждан в порядке обеспечения их прав на Информацию, а также для внутренних проверяющих и независимых аудиторов, что возможно осуществить в полном объёме только при использовании современных электронных технологий.

Учет становится преимущественно электронным, при этом с неизбежностью информационно-коммуникационные технологии оказываются столь важной его компонентой, что в штатном режиме ведение Учёта без их использования уже невозможно. Однако, на случай разнообразных экстраординарных обстоятельств, всегда должны обеспечиваться возможности поддержки важнейших Систем Учёта в бумажной форме.

Для этого электронные средства поддержки Учёта должны быть включены в состав учетной Системы, а обеспечивающие их функционирование алгоритмы приравнены к нормативным актам, с распространением на них требования публичности процедуры ввода в действие или внесения изменений. При переводе всего государственного Учёта в электронную форму необходимо предусмотреть процедуры защиты от ошибок и сбоев компьютерного оборудования и программного обеспечения, процедуры ликвидации последствий обнаружения ошибок и сбоев, а также процедуры отслеживания несанкционированных действий со стороны государственных служащих.

Централизованные электронные Системы Учёта в определённых аспектах гораздо более уязвимы для махинаций, причём не извне, как пытаются представить мифы о хакерах, а, в соответствии с теорией защиты Информации, изнутри. Поэтому для повышения достоверности данные электронного учета должны быть нотаризованы, а также должны архивироваться независимым агентом, вместе с Информацией о том, кто и когда эти данные вносил в Учёт и впоследствии изменял. Для решения задач придания официальности электронному Учёту должна быть создана специальная технологическая и организационная инфраструктура нотаризации и архивирования. Нужно особо отметить, что скорость и дешевизна нотаризации и архивирования данных учета в электронной форме несравнимы с организацией нотаризации и архивирования бумажных учетных форм. Нотаризация и архивирование должны быть организованы максимально независимо от ведущих Учёт ведомств (пусть даже и внутри того же государственного аппарата). Вынесение этих функций в отдельные ведомства во много раз уменьшит вероятность нарушений правил учета, ибо эти нарушения могут быть легко обнаружены проверяющими. Использование ИКТ позволит распространить средства обеспечения достоверности данных учета практически на все виды учета, существующие в стране.

3. Теория учёта

Описание общих механизмов Учёта и особенностей ведения Учёта в органах государственной власти и управления необходимо для классификации Систем Учёта, уже существующих и вновь создаваемых в органах государственной власти и управления. Принятие нормативных актов, регламентирующих учётную деятельность, должно опираться на единую Систему понятий. Вариант такой Системы предложен ниже.

3.1. Понятие Учёта

Учётом или ведением Учёта называют деятельность по сбору и хранению определённого состава индивидуализированных данных об идентифицируемых лицах, объектах и/или явлениях различной природы. Эти деятельности должны систематически осуществляться определённым лицом либо самостоятельно, либо путём прямого уполномачивания или обязывания иных лиц на осуществление этих деятельностей полностью или частично.

Такие понятия, как "Регистрация" или "ведение реестра" являются синонимами Учёта. Использование этих терминов для описания какой-либо деятельности служит признаком того, что данная деятельность включает ведение Учёта.

В определении Учёта существенно указание на единство сбора и хранения данных. Ведением Учёта не является сбор данных, подлежащих немедленному и полному уничтожению.
Например, Учётом не может считаться видеонаблюдение за людьми, входящими в здание, осуществляемое охранником без возможности осуществления видеозаписи или ведения письменного журнала. В то же время хранение плёнок с видеозаписями хотя бы в течение суток превращает Систему видеонаблюдения в Систему Учёта.

Данные, являющиеся предметом сбора и хранения, могут иметь различную природу. Однако такие данные должны быть связаны с какими-то лицами или объектами. Это могут быть данные о юридических фактах, влекущих юридические последствия или влияющих на правосубъектность определённых лиц. К таким фактам относятся события, не связанные с изъявлением воли каких-либо лиц, и индивидуально-волевые действия юридических и физических лиц, совершаемые ими ). К юридическим фактам также относится установление и фиксация фактов, касающихся объектов правоотношений различной природы (движимых и недвижимых вещей, имущественных и неимущественных прав, обязанностях и т.д.).

Учитываемые данные могут относиться не к юридическим фактам, а к реальным обстоятельствам, входящим в фактический состав определённых правовых отношений.
Например, сбор государственной статистики является предметом исполнения одной из обязанностей органов государственной власти, обеспечивающей исполнение Государством своих функций.
Состав собираемых в рамках ведению Учёта данных должен быть зафиксирован осуществляющей эту деятельность организацией (в том числе нормативными актами, регламентирующими её деятельность) с достаточной степенью конкретизации.

Так, Учётом, скорее всего, не будет сбор журналистами разнородных сведений о людях и событиях, объединяемых тем, что они интересны читателям газет . Но Учётом, несомненно, является сбор и систематизация Информации о состоянии здоровья людей, осуществляемые медицинским учреждением или страховой компанией.
Данные о лицах или об объекты, которые собираются и хранятся в рамках ведения Учёта, могут быть индивидуализированы. Единственным исключением из этого правила является статистический Учёт. Статистическим Учётом называется Учёт, при котором используются обезличенные данные, не позволяющие идентифицировать индивидуальных субъектов или объекты. Предметами Учёта в случае ведения статистики являются идентифицированные общности или категории субъектов или объектов, по которым проводится агрегирование данных (дорога, территория, сообщество, социальная страта и т.п.). Большинство видов ведущегося Учёта сопровождается статистическим Учётом.
Не являющийся статистическим Учёт ведётся в отношении лиц или объектов, которые должны быть либо идентифицированы, либо возможность такой идентификации на основании собираемых данных должна сохраняться в будущем.

Например, если постоянная видеосъёмка участка дороги позволяет распознавать номерные знаки автомобилей, её ведение может быть признано сбором данных о владельцах автомобилей. Та же съёмка, не позволяющая распознавать номера, как и иной, статистический, Учёт, не содержащий данных об отдельных лицах, не может считаться Учётом, касающимся тех лиц, данные которых обработаны статистикой.

Ведение Учёта должно осуществляться систематически. Однократное получение и хранение каких-либо данных не даёт оснований для признания факта ведения Учёта. Однако наличие у какого-либо лица обязанностей (в силу регулирования, трудовых обязанностей, гражданско-правового договора) собирать и хранить определённые данные является основанием для признания деятельности систематической, независимо от того, как часто происходило реальное получение данных.

Ведение Учёта должно осуществляться определённым лицом. Организатором Учёта называется лицо, осуществляющее сбор и хранение учётных данных самостоятельно, либо уполномочившее или обязавшее в своих интересах кого-либо на осуществление этих деятельностей полностью или частично в его интересах. Такое уполномоченное или обязанное лицо называется регистратором. Регистратор осуществляет сбор и/или хранение данных Учёта полностью или частично в интересах организатора Учёта на основании полученных от него полномочий или в силу обязанности, действуя в силу закона или гражданско-правового договора.

Ведение налогового Учёта, например, осуществляется юридическими лицами самостоятельно, однако это не отменяет того факта, что Государство предписало им ведение налогового Учёта, и даже формы его ведения, в интересах самого Государства. Налоговый Учёт организуется Государством и возлагается на юридических лиц, выступающих регистраторами.

Ведение некоторых видов государственного Учёта, определяемых в рамках действующего законодательства как единое целое, возложено на разные государственные органы, не входящие в одну административную иерархию и без определения их подчинённости друг другу.

Например, Учёт граждан по месту жительства могут осуществлять как органы внутренних дел, так и местная администрация (Статья 4 закона РФ от 25 июня 1993 г.
"О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", с изменениями от 2 ноября 2004 г.).
Организаторами Учёта в таких случаях являются все уполномоченные органы, каждый из которых независим в реализации своих полномочий по ведению Учёта. Обмен данными для таких организаторов должен быть предметом отдельного нормативного правового регулирования в рамках регулирования межучётных отношений.

Для квалификации какой-либо деятельности как Учёта не требуется наличия процедур или форм выдачи собранных данных иным лицам. Учёт может вестись физическим или юридическим лицом исключительно в собственных целях, однако в определённых обстоятельствах частная деятельность по ведению Учёта может стать предметом публичного регулирования.

Для квалификации какой-либо деятельности как Учёта не важны основания, на которых принято решение о ведении Учёта. Квалификации подлежит фактически ведущаяся деятельность. При отсутствии каких-либо регламентирующих документов деятельность частных лиц или государственных органов может быть признана ведением Учёта, если она отвечает сформулированным в определении признакам.

3.2. Учётная Система

В связи с ведением любого вида Учёта необходимо рассматривать как единое целое Систему Учёта (учётную Систему), понимаемую как совокупность:

• нормативных правовых актов, договоров, регламентов, стандартов, внутренних положений и инструкций организатора Учёта и регистраторов, иных документов, предписывающих ведение Учёта, определяющих процедуры ведения Учёта и формы ведения Учёта;
• организационных структур организатора Учёта и регистраторов;
• средств, обеспечивающих ведение Учёта, включая средства делопроизводства, инженерно-техническое оборудование и информационно-коммуникационные компьютерные приложения, реализующие логику Учёта, а также исходные тексты, системную и пользовательскую документацию этих компьютерных приложений.
Система ведения Учёта объединяет нормативно-правовые основания ведения Учёта, документы всех уровней, регламентирующие Учёт, организации, осуществляющие Учёт, а также бумажные и компьютерные средства, использующиеся при его ведении.
Нормативно-правовые акты могут предписывать ведение Учёта, определять отдельные аспекты его ведения, устанавливать ограничения на сбор или хранение определённой Информации, регламентировать права определённых лиц в отношении учётных данных. Нормативно-правовая регламентация Учёта может отсутствовать для Систем Учёта, создаваемых частными организаторами Учёта в собственных интересах. Однако в большинстве случаев частные Системы содержат Информацию об иных лицах, и поэтому в той или иной мере регламентируются нормами права.

Документы, определяющие те или иные аспекты ведения Учёта, могут иметь статус:

• нормативно-правовых актов, включая обязательные регламенты, утверждённые регулирующими органами;
• добровольных стандартов в тех или иных сферах Учёта, определяемых отраслевыми консорциумами, саморегулируемыми организациями и иными организациями с добровольным членством;
• внутренних положений и инструкций, принимаемых организаторами Учёта и/или регистраторами самостоятельно для упорядочивания внутриорганизационных процессов.

Все указанные типы документов включаются в общий свод документов, входящих в Систему Учёта.

С организационной точки зрения Система Учёта включает организатора Учёта и тех регистраторов, на которых возложено частичное или полное ведение Учёта. Если ведение Учёта не является исключительным видом деятельности данного лица, в рамках Системы Учёта целесообразно рассматривать только те его подразделения, которые вовлечены в ведение Учёта.

Для ведения Учёта используются определённые материальные ресурсы. Это и бумажные журналы, и картотеки, и специально оборудованные архивные хранилища, снабжённые Системами искусственного климата, защиты от пожаров и от несанкционированного проникновения. Современные Системы Учёта всё чаще обеспечиваются также информационно-коммуникационными технологиями и программными приложениями, реализующими эти технологии.

Если Учёт использует информационные технологии, то компьютерные программы имеет смысл включать в Систему Учёта только в том объёме, в котором они реализуют именно процессы ведения Учёта. Операционные Системы, обеспечивающие работоспособность ведущих Учёт компьютеров и функционирование связывающих их сетей, не входят в Систему Учёта. Стандартные ("коробочные") Системы управления базами данных, организующие учётные данные, или стандартные Системы электронных телекоммуникаций, обеспечивающие обмен данными, могут быть включены в Систему Учёта в части специфических настроек, конфигураций, описаний структур данных, обеспечивающих выполнение задач Учёта. Наконец, специальные приложения и утилиты, реализующие те или иные аспекты логики ведения Учёта, включаются в Систему Учёта полностью. Следует учитывать невозможность строгого формального определения границ между системным и прикладным программным обеспечением, поэтому зачастую решения об отнесении того или иного приложения к Системе Учёта может быть принято только на основе анализа конкретной ситуации.

Вся документация программных приложений, включённых в Систему Учёта, также является компонентой Системы Учёта. В Систему Учёта необходимо включать и исходные коды всех таких приложений, как компоненту, определяющую функционирование Системы.
Системы Учёта, поддерживающие ведение различных видов Учёта, даже относящихся к разным предметам Учёта, могут иметь общие компоненты – от нормативных актов, содержащих общие требования, до компьютерных Систем, обеспечивающих ведение разных видов Учёта в рамках одной организации, например.

3.3. Содержание и формы учёта

Предметом сбора и хранения в рамках ведения Учёта являются учётные данные. Понятие учётных данных объединяет как первичные данные, являющиеся непосредственно предметом сбора, так и любые результаты их дальнейшей обработки, преобразования форматов, систематизации, агрегирования. Первичные данные, являющиеся непосредственно предметом сбора, называют также сведениями, подчёркивая их отличие от находящихся в Системе Учёта обработанных данных, в том числе пригодных и для дальнейшей обработки средствами ИКТ.

Любое изменение учётных данных в Системе Учёта является учётным событием. Понятие учётного события объединяет все возможные случаи изменения и пополнения учётных данных: получение новых данных, изменение формата представления данных, изменение места хранения данных (книг, журналов), порождение новых данных на основании имеющихся.

Предметом Учёта являются субъекты, юридические факты, объекты или реальные обстоятельства, данные о которых подлежать сбору и хранению в рамках ведения Учёта.

Следует отметить особенности Учёта таких нематериальных объектов, как документы различного содержания. Следуя букве определения Учёта, Учётом является именно сбор и хранение Информации о документах, то есть ведение журналов входящих и исходящих документов, Учёт визирования и подписания, поддержка архивного хранения. Учётными событиями для Систем Учёта документов являются, кроме упомянутых выше, внесение изменений в документы в процессе работы над ними. Однако Учёт документов неотделим от собственно Системы документооборота, в которой, кроме данных о документах, хранятся и сами документы, как предмет Учёта. С этой точки зрения Системы документооборота уникальны – ни про какие иные виды Учёта нельзя сказать, что предмет Учёта хранится вместе с учётными данными о нём. Поэтому всякая Система документооборота по своей сути обеспечивает Учёт документов.

Ведение Учёта возможно исключительно в рамках определённых форм ведения Учёта, под которыми понимаются различные способы организации учётных данных.К формам ведения Учёта относятся регистры, журналы, дела, карточки, книги, счета Учёта, записи, проводки. При использовании для ведения Учёта компьютерных технологий к формам ведения Учёта можно отнести файлы электронных таблиц, базы данных, Системы текстовых файлов, массивы оптических носителей и иные средства организации цифровых данных.

Учётные данные собирают, как правило, и для предоставления учётных данных иным лицам, не являющимся организаторами Учёта или регистраторами. Как упоминалось выше, выдача собранных данных иным лицам не требуется для квалификации какой-либо деятельности как Учёта, и Учёт может вестись физическим или юридическим лицом исключительно в собственных целях, и не предусматривать предоставления данных организатором Учёта кому-либо. Однако даже такая деятельность по ведению внутреннего Учёта может стать предметом публичного регулирования, если данные Учёта касаются иных лиц, кроме организатора Учёта.

Поэтому процедуры предоставления данных Учёта составляют важнейшую часть регулирования Учёта, и Учёт обычно рассматривается как единство сбора, хранения и предоставления данных. Только лицо, хранящее данные, может первоначально предоставить их иным лицам, и такое лицо несёт всю полноту ответственности за предоставление Информации только надлежаще уполномоченным на её получение лицам.

Обязанности иных лиц, получивших доступ к учётным данным в результате предоставления им этих данных, определяются законодательными актами информационного регулирования, устанавливающими для этих данных соответствующий информационный режим. Возможность доступа, ознакомления и дальнейшего распоряжения каким-либо объёмом учётных данных сама по себе не включает лицо, получившее доступ к учётным данным, в Систему Учёта.

Так, гражданин, получивший справку о своих доходах из Системы налогового Учёта, вправе самостоятельно распорядиться данным из неё. Та же Информация, предоставленная суду, подлежит Регистрации и охране как персональная Информация гражданина, при этом Система документооборота суда не может считаться частью учётной Системы налоговых органов. Наконец, Информация о доходах кандидата в депутаты, попав в Систему Учёта данных о кандидатах избирательной комиссии, становится доступной всем гражданам.

Однако некоторые виды предоставления Информации осуществляются через специальных посредников – брокеров раскрытия, порталы доступа и пр. Будучи связаны договорными или административными отношениями с организаторами Учёта, такие посредники должны рассматриваться как непосредственно входящие в соответствующие Системы Учёта.
Формы предоставления учётных данных определяются формами ведения Учёта, техническими средствами, обеспечивающими ведение Учёта, организацией учётных данных и требуемыми способами доведения их до заинтересованных лиц.

К формам предоставления учётных данных относятся выдача удостоверений, отчётов, выписок, справок, свидетельств, голосовое уведомление, а также публикация в средствах массовой Информации или раскрытие через интернет.

Подробнее требования к отдельным формам предоставления учётных данных описаны в концепции раскрытия Информации.

3.4. Электронный учёт

Любая современная Система Учёта в значительной степени зависит от использования информационно-коммуникационных компьютерных технологий. Однако сама по себе зависимость Системы Учёта от электронных технологий не делает Учёт электронным.

Электронным Учётом может считаться только такой учет, данные которого могут (но не обязаны!) использоваться (в том числе для определения прав и обязанностей лиц и иных правовых последствий учётных событий) и предоставляться иным лицам исключительно в электронной форме.

Система Учёта является электронной, если законодательством или соглашением сторон, вовлечённых в учётные отношения, установлена возможность полагаться исключительно на данные, находящиеся в электронной форме. Формирование официально оформленных бумажных документов может быть предусмотрено в такой Системе как обязательное в части отдельных документов, а также как обязательное по требованию какого-либо лица, взаимодействующего с Системой Учёта (но не организатора Учёта или регистратора), но Система должна содержать данные, которые могут быть использованы исключительно в электронном виде. Пополнение и изменение таких данных, осуществляемое исключительно в электронной форме, должно влечь те правовые последствия, которые предусмотрены соответствующим законодательством о данном виде Учёта.

Не может быть сочтена Системой электронного Учёта только такая Система, в которой в штатном режиме функционирования получение официально оформленных бумажных документов является единственным способом использования учётных данных гражданами или государственными служащими. В Системах, не являющихся Системами электронного Учёта, электронные данные могут быть использованы только для ускорения делопроизводства, но не как формы ведения Учёта.

Электронный учет обладает тем свойством, что функционирование Системы Учёта в штатном режиме осуществляется с обязательным использованием ИКТ. В электронном Учёте существенным образом используются электронные формы организации учётных данных (базы данных, электронные документы, электронные таблицы, иные виды организации Информации для хранения и обработки компьютерными средствами). Одновременно с этим бумажные формы также могут присутствовать в электронном Учёте – в хранении первичных документов Учёта, в виде журналов Регистрации выдачи документов гражданам, заверяемых подписями граждан.

Система электронного Учёта должна предусматривать обязательность регулярного формирования и хранения официально оформленных бумажных документов для обеспечения безопасности её функционирования. Для важнейших Систем государственного Учёта должна поддерживаться постоянная готовность к переходу в нештатный режим функционирования без использования электронных технологий, для чего бумажный Учёт должен дублировать электронный Учёт в режиме реального времени (без ущерба для юридической значимости электронного Учёта). К числу важнейших Систем государственного Учёта относятся:

• Паспортная Система.
Система записи актов гражданского состояния.
Система Регистрации прав на недвижимое имущество.

На случай возникновения нештатных ситуаций для Систем электронного Учёта должен предусматриваться переход на резервные технологии ведения Учёта, не использующие ИКТ. При этом функциональность Систем электронного Учёта при задействовании резервных бумажных Систем неизбежно будет ограничена (кроме важнейших Систем государственного Учёта), и должна быть ориентирована в основном на сохранение учётных данных и обеспечение восстановления Учёта с минимальным ущербом для его целостности после ликвидации чрезвычайных обстоятельств.

3.5. Государственный учёт

К государственному Учёту относятся все виды Учёта, организатором которого выступают органы государственной власти и управления. Государственный Учёт осуществляется либо непосредственно органами государственной власти, либо иными субъектами на основании прямого предписания органов государственной власти и по установленным ими правилам. Государственный Учёт объединяет все виды Учёта, ведение которых Государство считает необходимым. При этом ведение государственного Учёта должно осуществляться в рамках установленных законом обязанностей и полномочий органов государственной власти.

Необходимость государственного Учёта может обосновываться нуждами государственного управления прямо (налоговый Учёт, ведущийся предпринимателями по требованию Государства для обеспечения фискальных интересов Государства) или косвенно (перепись населения, обеспечивающая принятие более информированных решений в государственном управлении). Государственный Учёт может также обосновываться общественными интересами, как, например, Регистрация транспортных средств, необходимость которой мотивируется защитой прав и интересов участников дорожного движения.

По предметам Учёта государственный Учёт может быть разделён на статистический Учёт, персональный Учёт и кадастровый Учёт.
Особенностью статистического Учёта является то, что он не содержит данных об индивидуальных лицах или объектах
К персональному Учёту относится Учёт в органах государственной власти и управления сведений об определённых лицах (физических или юридических), их правах, обязанностях, индивидуальных действиях и событиях, связанных с этими лицами.

Персональный Учёт, в свою очередь, может быть использован для отражения данных, связанных с возникновением или исполнением каких либо прав или обязанностей определённых лиц (административный Учёт), или для отражения иных данных, связанных с определёнными лицами, их действиями и событиями (оперативный Учёт).
Административный Учёт, отражающий возникновение или исполнение прав и обязанностей, возможен только при предоставлении данных для него теми лицами, в отношении которых ведётся Учёт. Предоставление данных для внесения в Систему административного Учёта может являться или правом, или обязанностью какого-либо лица, но внесение данных в административный Учёт не может быть выполнено помимо его воли.

Это связано с тем, что ведение административного Учёта осуществляется с применением властных полномочий Государства. Учитываемые права и обязанности граждан или организаций обеспечиваются в рамках административного права, характеризующегося изначальным юридическим неравноправием сторон – управляемого и управляющего. Право или обязанность предоставлять данные для административного Учёта, как и иные обязанности граждан, устанавливается федеральными законами.

Властные отношения возможны только между субъектами, обладающими волей, имеющей юридическое значение. Исполнение обязанностей, вытекающих из подчинения власти, происходит не автоматически, а путём волеизъявления обязанного лица. При уклонении обязанного лица от исполнения обязанности по предоставлению сведений в Систему административного Учёта, внесение этих данных помимо воли лица произведено быть не может. Исключением из этого правила может являться только Регистрация ограничения прав в результате судебного решения, но и это исключение возможно не для всех видов Учёта.

Само уклонение от предоставления сведеий (при наличии такой обязанности) может, разумеется, являться наказуемым. Как правило, Системы административного Учёта определяют также и ответственность за уклонение от предоставления сведений.

Например, уклонение от постановки на воинский Учёт наказуемо, но поставить призывника или военнообязанного на Учёт помимо его воли невозможно.
Факт совместного ведения хозяйства и правовые последствия этого факта могут быть установлены в судебном порядке, однако суд не может внести запись о Регистрации брака в Систему записи актов гражданского состояния.

Примером добровольного административного Учёта является Учёт граждан, имеющих право на какие-либо льготы. Для получения льгот необходимо предоставить определённые сведения о себе и выразить намерение пользоваться правом льготы. Государство самостоятельно не относит граждан к категории льготников.

Но суд может, например, обязать регистрирующий орган зарегистрировать обременение недвижимого имущества.

Оперативный Учёт отражает данные об индивидуальных лицах, их действиях и событиях, связанных с определёнными лицами. Ведение оперативного Учёта не требует предоставление этими лицами сведений в Систему Учёта, и отдельные виды оперативного Учёта не предусматривают даже уведомления лица. Предметом оперативного Учёта являются лица, юридические факты или реальные обстоятельства, имеющие отношение к этим лицам, сбор данных для него осуществляется Государством самостоятельно и независимо от наличия воли этих лиц.

К оперативному Учёту относится, например, Учёт правонарушений, или данные оперативно-разыскной деятельности. К оперативному Учёту также относится создание Системы персонального Учёта населения в том виде, в котором эта Система предусмотрена распоряжением Правительства РФ от 9 июня 2005 г. N 748-р.

Возвращаясь к кадастровому Учёту, предметом которого являются исключительно объекты, следует отметить, что сбор сведений для кадастрового Учёта также не связан с обязанностью каких-либо лиц предоставлять эти сведения. Кадастровый Учёт осуществляется в основном в отношении земли, недр, воздушного пространства, радиочастотного спектра или недвижимого имущества. Данные кадастрового Учёта собираются организатором Учёта или регистраторами самостоятельно, предоставление этих данные не вменяется в обязанность каким-либо лицам. Данные кадастрового Учёта не содержат сведений о правах и обязанностях каких-либо лиц в отношении предметов Учёта. Если такие права и обязанности также являются предметом Учёта, их Учёт рассматривается как самостоятельный вид Учёта, не являющийся частью кадастрового Учёта, пусть и ведущегося в той же Системе.

Например, в соответствии с федеральным законом "О государственном земельном кадастре", "Государственный земельный кадастр является источником информационного обмена сведениями при осуществлении государственной Регистрации недвижимости, специальной Регистрации или учета отдельных видов недвижимого имущества, природных ресурсов и иных объектов, подлежащих Регистрации или учету в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Сведения о правах на земельные участки и об ограничениях (обременениях) этих прав вносятся в Единый государственный реестр земель на основании сведений Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также на основании иных документов о правах на земельные участки, являющихся юридически действительными на момент внесения указанных сведений в государственный земельный кадастр."

Система Учёта может быть использована для одновременного ведения разных типов Учёта. Нормативные правовые акты, регламентирующие создание и функционирование Системы Учёта, должны содержать указание на то, какие типы государственного Учёта осуществляются в данной Системе.

Система Учёта, обеспечивающая оперативно-разыскную деятельность, например, может содержать данные оперативного Учёта в отношении подозреваемых в принадлежности к преступной группировке, и данные кадастрового Учёта пулегильзотеки - индивидуальные особенности стрелкового оружия.

4. Теория административного учёта

Государственные учётные Системы создаются для обеспечения функций государственного управления, важнейшими из которых являются обеспечение и защита прав и свобод граждан и организаций, в том числе путём обеспечения надлежащего исполнения ими своих обязанностей. Поэтому для дальнейшего анализа важнейшими являются Системы административного Учёта, отражение данных в которых связано с возникновением или исполнением каких либо прав или обязанностей определённых лиц.

4.1. Типы учётных событий в административном учёте

Учётные события в одной Системе административного Учёта могут порождать и подтверждать разные права и обязанности для различных субъектов. Классификация учётных событий в административном Учёта может быть основана на отношении субъектов прав и обязанностей к учётной Системе. Данные административного Учёта связаны с какими-то лицами (гражданами или организациями). Учётные события, отражающие возникновение или изменение прав этих лиц, могут быть разделены на учётные события, имеющие внешнюю и внутреннюю значимость для данной учётной Системы. Имеющими внешнюю значимость учётными событиями являются учётные события, отражающие возникновение права или обязанности у внешнего по отношению к Системе Учёта гражданина или организации, или факт исполнения права или обязанности таким гражданином или организацией. Учётные события являются внутренними для данной учётной Системы, если права и обязанности, связанные с ними, возникают исключительно у лиц, входящих в саму учётную Систему.

Например, при подаче документов на выдачу лицензии право заявителя получить лицензию или аргументированный отказ в установленные сроки возникает при Регистрации заявления. Эта Регистрация является внешним учётным событием. Рассмотрение заявления в установленный срок включает его проверку и проведение заседания лицензионной комиссии, и оформление лицензии. До истечения срока, отведённого на проверку заявления, никаких новых прав или обязанностей у заявителя и у госоргана не возникает, но возникают и исполняются обязанности чиновников в рамках их должностных инструкций. Эти события фиксируются как внутренние учётные события в Системе Учёта лицензирования. Вынесение решения лицензионной комиссией и оформление лицензии вновь являются внешними учётными событиями, так как влияют на права заявителя.

Суд будет разбирать возможный конфликт заявителя и госоргана исключительно по внешним учётным событиям – сдачи заявления, принятия решения комиссией, оформления.
Разбирательства о том, какой чиновник задержал визу, являются предметом конфликта внутри госоргана в рамках трудового права, и не касаются пострадавшего заявителя. Учётная Система содержит данные об исполнении конкретными сотрудниками своих обязанностей, но соответствующие учётные события имеют исключительно внутреннюю значимость.

4.2. Данные административного учёта в Системе права

Данными, отражающими возникновение прав и обязанностей, являются данные о юридических фактах, влекущих юридические последствия или влияющих на правосубъектность определённых лиц. К таким фактам относятся события, не связанные с изъявлением воли каких-либо лиц, и индивидуально-волевые действия юридических и физических лиц, совершаемые ими). К юридическим фактам также относится установление и фиксация фактов, касающихся объектов правоотношений различной природы (движимых и недвижимых вещей, имущественных и неимущественных прав, обязанностях и т.д.).
Учётные события в Системах административного могут иметь в отношении прав и обязанностей значение правоподтверждающего (удостоверяющего) или правообразующего (правопорождающего) юридического факта.

Учётное событие является правоподтверждающим (удостоверяющим), если оно только удостоверяет право или обязанность, возникающие у лица, при этом соответствующая запись в Системе Учёта является вторичной по отношению к иным правоустанавливающим документам или действиям, имеющим приоритет перед данными Учёта в случае расхождения с ними.
Государственная Регистрация прав на недвижимое имущество является актом признания и подтверждения Государством возникновения прав на недвижимое имущество и имеет правоподтверждающий характер. Договора сторон, например, имеют преимущество при определении прав собственности.

Учётное событие является правоустанавливающим (правообразующим, правопорождающим), если оно порождает какие-либо права или обязанности, не существующие без Регистрации в Системе государственного Учёта. Например, Регистрация в государственном реестре факта создания или ликвидации юридического лица имеет правообразующий характер. Без государственной Регистрации комплект из подписанного учредителями устава и протоколов учредительных собраний не создаёт прав и обязанностей юридического лица.

Учётное событие также является правообразующим в том случае, когда Регистрация в Системе государственного Учёта сама составляет исполнение какой-либо обязанности определённого лица.
Учётное событие в государственной учётной Системе может иметь разное значение с точки зрения разных прав и обязанностей, или для разных субъектов.

Например, упомянутая выше Регистрация права на недвижимое имущество является обязательной, то есть Регистрация составляет исполнение обязанности правообладателя, и является правообразующим учётным событием для фиксации исполнения этой обязанности, но не для самого права на недвижимое имущество.

Запись о Регистрации расторжения брака не имеет значения для суда при установлении ряда имущественных прав и обязанностей супругов, и суд может принять решения по таким спорам на основании установления фактического прекращения брака. Однако право на Регистрацию нового брака не может быть реализовано до Регистрации расторжения предыдущего брака. Тем самым Регистрация расторжения брака для части прав и обязанностей имеет характер правоподтверждающий, а для части – правообразующий.

В настоящее время широко обсуждаются негативные явления в сфере Регистрации юридических лиц, возникшие вследствие выпуска письма Федеральной налоговой службы от 26 октября 2004 г. N 09-0-10/4223, содержащего фразу "Государственный реестр имеет правоустанавливающее значение…". В связи с тем, что это письмо не содержит указания на то, к каким правам относится эта фраза, в отдельных случаях она применяется не только к возникновению правосубъектности юридического лица, но и к правам исполнительных органов юридических лиц, что приводит к ряду коллизий в процессе смены руководителей предприятий. Как неоднократно устанавливалось судебными решениями в связи с этим письмом, права исполнительных органов возникают с момента принятия решения учредителями юридического лица, а Регистрация этого факта в реестре носит правоподтверждающий характер.

4.3. Административное и судебное использование учётных данных

Права и обязанности лиц могут возникать различными путями: из закона, из акта уполномоченного законом органа, из договора. Эти способы возникновения прав и обязанностей связаны с проявление воли каких-либо лиц (это может быть не только воля субъекта права или обязанного лица, но и воля законодателя, например). Поэтому учётные данные могут служить основанием для установления прав и обязанностей только в том случае, когда учётные данные отражают волю должным образом уполномоченного лица или лиц. Система Учёта должна при этом содержать данные об этом лице или лицах, и об основаниях возникновения прав и обязанностей, отражённых в Системе Учёта.

Возникновение прав и обязанностей возможно также помимо воли лица, из фактических событий. Однако отражение таких событий в Системах административного Учёта возможно только в результате предоставления сведений соответствующим лицом, или по решению суда.

Исходя из необходимого наличия воли, для административного ограничения прав и установления обязанностей могут быть использованы только Системы административного Учёта. Данные кадастрового или оперативного Учёта не могут использоваться в рамках административных процедур для установления или ограничения прав и свобод граждан.

В своей повседневной деятельности в рамках административных процедур государственные чиновники могут руководствоваться только данными Систем административного Учёта для установления или ограничения прав и свобод граждан.

Правоустанавливающие учётные события в силу своей природы являются основанием для принятия решений в рамках административной процедуры. Правоподтверждающие учётные события могут использоваться для установления обязанностей или ограничения прав в административном порядке при отсутствии возражений обязанных лиц. При наличии таких возражений административная процедура должна предусматривать рассмотрение правоустанавливающих учётных событий или иных правоустанавливающих документов, лежащих в основе соответствующих прав или обязанностей.
При рассмотрении судебных споров по установлению прав и обязанностей данные любого государственного Учёта (не обязательно административного), а также и данные негосударственного Учёта, могут быть приняты судами наравне с иными доказательствами. Суд вправе принять к рассмотрению данные оперативного или кадастрового Учёта, отражающие реальные обстоятельства, входящие в фактический состав рассматриваемых правовых отношений.

В соответствии с Конституцией РФ, ограничения прав и свобод граждан могут быть установлены только федеральными законами. Поэтому создание Систем административного Учёта должно предписываться исключительно на уровне федерального законодательства, и такие Системы должны вводиться в действие в соответствии с устанавливаемыми соответствующими законами требованиями.

Данные оперативного или кадастрового Учёта не могут использоваться для ограничения прав во внесудебном порядке. Негосударственные (частные) Системы Учёта могут использоваться для ограничения и установления прав и обязанностей лиц на основании договоров между ними.

Например, Учёт подозреваемых в причастности к деятельности организованных преступных группировок ведётся органами правопорядка без ведома граждан, и не может служить основанием для ограничения прав подозреваемых без судебного решения.

Учёт биллинговых Систем провайдеров связи является основанием для определения платёжных обязательств в силу соответствующих положений договора об оказании услуг связи.
В отдельных случаях нормативно-правовое регулирование может ограничивать использование даже Систем административного Учёта, чтобы вмешательство Государства в дела граждан не превышало необходимых пределов.

Например, законодательством установлено, что наличие или отсутствие Регистрации по месту жительства не может являться основанием для какого-либо ограничения прав граждан.

5. Официальность государственного учёта

"Официальный, правительственный, исходящий от правительственного учреждения." Малый энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона

Как показано выше, все Системы государственного Учёта (административного, кадастрового или оперативного), содержат Информацию, имеющую существенное значение для принятия административных решений, влияющих на права и свободы граждан. Данные государственного Учёта либо прямо используются для ограничения прав граждан в рамках административных процедур, либо могут быть использованы для установления прав и обязанностей в рамках судебной процедуры. В связи с этим в интересах всего общества иметь полную Информацию о том, какие именно данные учитываются Государством, в каких формах, как осуществляется сбор данных, как учётные данные используются в процедурах государственного управления и каковы правила их предоставления. Для обозначения Учёта, отвечающего сформулированным выше требованиям к публичной осведомлённости граждан о наличии и функционировании Системы Учёта, предлагается ввести термин "официальный Учёт".

Необходимо подчеркнуть различие между официальностью и законностью. Несмотря на то, что органы государственной власти и управления обладают только специальной правоспособностью, данные им права достаточно широки, и многие виды деятельности осуществлялись Государством на основании самых общих формулировок его прав. Такие виды деятельность нельзя назвать незаконными, и нередко деятельность по ведению государственных Систем Учёта ведётся именно на основании общих дозволений, или же на основании специальных дозволений именно на этот вид деятельности, но без должного специфицирования связанных с данным видом Учёта прав и обязанностей граждан. Именно в таких ситуациях можно говорить о наличии законного, но неофициального Учёта, и стремиться к приданию ему официального статуса

Официальный Учёт – государственный Учёт, в отношении которого существует и публично раскрыта нормативная правовая составляющая Системы Учёта, содержащая следующие сведения:

• об обосновании необходимости и целях ведения Учёта;
• о полномочиях организатора Учёта;
• о предмете Учёта;
• о составе учётных данных;
• о лице (лицах), осуществляющих ведение Учёта, или о полномочиях по назначению этих лиц и способе узнать об их назначении и местоположении;
• об источниках и процедурах сбора учётных данных, включая обязанность определённых лиц предоставлять данные и санкции за неисполнение этой обязанности;
• о формах ведения Учёта;
• о способах использования учётных данных в административных процедурах государственного управления;
• о правах и обязанностях, возникающих в связи с учётными событиями;
• о круге лиц, имеющих доступ к учётным данным, в том числе:

• об правовых режимах учётных данных, об ответственности за разглашение охраняемых Государством данных;
• о способах и правилах предоставления учётных данных для обеспечения судебной и внесудебной защиты или законного ограничения прав;
• о способах публичного раскрытия учётных данных, подлежащих такому раскрытию.

Как упомянуто выше, нормативно-правовой базой Систем административного Учёта могут являться исключительно федеральные законы. Любая обязанность граждан предоставлять Информацию органам власти может быть установлена только законом. Все виды административного Учёта должны быть приведены в соответствие с требованиями официальности в первую очередь.
Системы кадастрового и оперативного Учёта должны создаваться также на основании положений федеральных законов.
 
Так как Системы кадастрового и оперативного Учёта не используются непосредственно для определения или ограничения прав и свобод граждан, приведение их в полное соответствие с требованиями официальности может быть растянуто во времени. Системы оперативного Учёта вообще создаются именно для реагирования на быстро изменяющиеся обстоятельства, и степень их регламентации должна быть ниже, чем у Систем административного Учёта. Тем не менее, в первую очередь для Систем кадастрового и оперативного Учёта должны быть нормативно закреплены следующие обязательные признаки официальности:

• основания и цели ведения Учёта;
• полномочия организаторов Учёта;
• предмет Учёта;
• состав учётных данных и формы ведения Учёта (для кадастрового Учёта);
• круг лиц, имеющих доступ к учётным данным, в том числе:
• правовые режимы учётных данных, ответственность за разглашение охраняемых Государством данных;
• способы и правила предоставления учётных данных для обеспечения судебной и внесудебной защиты или законного ограничения прав;
• способы публичного раскрытия учётных данных, подлежащих такому раскрытию.

Лица, осуществляющие ведение Учёта, и источники и процедуры сбора учётных данных, для Систем кадастрового и оперативного Учёта могут быть определены подзаконными актами, регистрируемыми и раскрываемыми в установленном порядке. Это связано с тем, что для Систем кадастрового и оперативного Учёта не возникает обязанности каких-либо лиц предоставлять данные, и непосредственно в связи с учётными событиями не возникает никаких прав или обязанностей иных лиц.

Все Системы государственного Учёта должны стать официальными, то есть в отношении этих Систем должны существовать нормативно-правовые акты, удовлетворяющих указанным выше критериям. Данные неофициального Учёта не могут быть использованы в целях ограничения или в качестве условий для реализации каких бы то ни было установленных законом прав и обязанностей. Действия государственных чиновников, осуществляемые на основании данных неофициального Учёта, не могут быть признаны регламентированными, и с правовой точки зрения осуществляются произвольно.

Выше перечислены аспекты функционирования Систем государственного Учёта, определяющиеся федеральным законодательством. Иные составляющие учётной Системы, регламентирующие её функционирование, определяют правила и процедуры, обязательные для исполнения должностными лицами, осуществляющими ведение Учёта. Тем самым эти составляющие также являются компонентами нормативно-правовой базы, имеющим статус подзаконных актов органов исполнительной власти. В той мере, в которой эти составляющие регламентируют деятельность государственных служащих, на них должны распространяться требования, применимые к должностным инструкциям и иным внутренним регламентам исполнительной власти.

К составляющим Систем Учёта, приравненным к подзаконным актам или к должностным инструкциям, относятся договора, регламенты, внутренние положения и инструкции организатора Учёта, регистраторов, и средства, обеспечивающие ведение Учёта. В их число включаются средства делопроизводства, инженерно-техническое оборудование и информационно-коммуникационные компьютерные приложения, реализующие логику Учёта, а также исходные тексты, системная и пользовательская документация этих компьютерных приложений.

В настоящее время получает постепенное признание право граждан на ознакомление с исходными текстами программных приложений, вовлечённых в установление или ограничение их прав и свобод.
Например, в США (штат Флорида) рассматривается иск, требующий от компании CMI раскрыть исходные коды встроенного программного обеспечения прибора Intoxilyzer 5000EN, используемого дорожной полицией США для анализа содержания алкоголя в дыхании водителей.

Программные приложения, обеспечивающие ведение Учёта, определяют правила ведения Учёта, предписывают действия граждан и сотрудников организатора Учёта (регистраторов). Тем самым программные приложения составляют часть нормативной правовой базы Учёта, вместе с законами, подзаконными актами, должностными инструкциями и внутренними регламентами. Все нормативные составляющие учётной Системы, включая компьютерные приложения, должны вводиться в действие или корректироваться в соответствии с установленной публичной процедурой, аналогичной процедуре введения в действие и корректировки нормативно-правовых актов соответствующих уровней. Система электронного государственного Учёта является официальной, если выполнены все требования по введению в действие в отношении определяющих её функционирование нормативных правовых документов, включая средства поддержки ИКТ.

Учётные данных государственного Учёта являются официальными, если они находятся в удовлетворяющей требованиям к официальности Системе государственного Учёта. В том числе являются официальными данные в электронной форме, находящиеся в официальной Системе электронного государственного Учёта.

6. Регулирование государственного учёта

6.1. Идентификация и легитимизация существующих Систем государственного Учёта
Ведением государственного Учёта должна быть признана всякая деятельность государственных органов, включающая сбор и хранение данных об идентифицируемых лицах и/или объектах различной природы, осуществляемая этим органом систематически либо самостоятельно, либо путём прямого уполномачивания или обязывания иных лиц.
Всякая выявленная Система государственного Учёта должна удовлетворять признакам официальности. Для обеспечения официальности Системы Учёта должны быть инвентаризованы нормативно-правовые акты, регламентирующие её создание и функционирование. Эта совокупность нормативно правовых актов должна быть приведена в соответствие с требованиями, применимыми к данной Системе Учёта, для чего могут понадобиться разработка и принятие новых нормативных актов разного уровня, внесение изменений и дополнений в действующие акты, или отмена ряда актов.
Особое внимание должно быть обращено на обоснование необходимости и формулирование целей ведения Учёта.
Необходимость ведения государственного Учёта должна быть обоснована:
• необходимостью исполнения Государством обязанностей в отношении граждан (включая защиту прав и свобод граждан);
• и(или) поддержкой принятия решений в рамках процедур управления Государством.
Обоснование необходимости ведения Учёта должно содержать прямое указание на эти обязанности, или на те решения, принятие которых обеспечивается данным видом государственного Учёта.
Ведение Учёта должно быть выгодным, что означает сравнение при определении необходимости ведения Учёта затрат на его осуществление с приобретаемыми выгодами. Наилучшим методом оценки выгод от ведения Учёта является оценка ущерба, причиняемого в случае отсутствия Учёта данного вида. При оценке выгодности следует принимать во внимание, что, как правило, круг выгодоприобретателей не совпадает с кругом тех, кто несёт издержки. Анализ выгодности Учёта должен производится по всем выгодоприобретателям и по всем несущим затраты лицам. При анализе затрат не должны быть пропущены:
• административные издержки частных лиц и бизнесов на соблюдение норм и требований, входящих в Систему Учёта;
• издержки налогоплательщиков, оплачивающих эксплуатацию Систем государственного Учёта органами государственной власти и управления.
Анализ выгодности Учёта должен входить в обоснование приятия любого нормативного акта, вводящего новый вид государственного Учёта, или придающего официальный статус уже осуществляемому виду Учёта.

6.2. Создание систем государственного учёта

Анализ практики государственного управления в СССР показывает, что в большинстве случаев закон сначала устанавливает полномочия органа власти, или расширяет их до достаточной для создания Системы Учёта степени. Далее Система Учёта создаётся и фактически вводится в действие, и только потом законодательно устанавливается для граждан обязанность и порядок предоставления сведений для этой Системы Учёта.

Например, так вводились трудовые книжки: сначала постановлением ВЦИК и СНК было указано сформировать отделы кадров и вести Учёт трудящихся, затем были введены трудовые книжки в качестве документов удостоверяющих личность, а затем каждый был обязан иметь трудовую книжку.

Тот же путь прошла и прописка: сначала она была необязательной и полностью зависела от управдомов, затем были введены домовые книги, после чего были введены паспорта для городского населения, и только после этого была введена обязанность прописываться для граждан.

Аналогичным было и развитие воинского Учёта: сначала военкоматы сами искали и учитывали потенциальных призывников, потом обязанность предоставлять сведения о военнообязанных была возложена на управдомов (в городах) и на отделы кадров, и только после этого гражданам было вменено в обязанность становиться на воинский Учёт с одновременным введением санкций за уклонение от исполнения этой обязанности.

Административные Системы Учёта и контроля, формирующие сегодня административную сферу, формировались постепенно. Первоначально орган власти осуществлял Учёт самостоятельно, затем с помощью других организаций и только после этого с помощью самого человека. Причём ни одно звено не исключалось из этой цепочки, т.к. вспомогательные органы (в ситуации с воинским Учётом – жилищные и учебные организации совместно с предприятиями) после введения обязанности для граждан помогали учётному органу уже не учитывать, а контролировать исполнение гражданином своих обязанностей. Иными словами, по мере развития и легализации учётных Систем функции задействованных звеньев менялись с постепенным переносом ответственности на гражданина.
Одновременно изменялась и роль Систем административного Учёта в реализации гражданином своих прав. До полного узаконивания учётной Системы реализация прав гражданина с наличием о нём данных в той или иной Системе Учёта не увязывалась.

Например, возможность постановки человека на Учёт по улучшению жилищных условий стала законодательно увязываться с пропиской лишь спустя три десятилетия после введения прописки.
Необходимо сформировать общие требования к созданию и вводу в эксплуатацию любых Систем государственного Учёта, в первую очередь Систем административного Учёта.

• Прежде чем создавать новую Систему государственного Учёта, необходимо определить полномочия органа власти, обязанного этот Учёт производить. Никакая Система сбора и хранения Информации в государственных органах не может существовать незаконно, не опираясь на прямое дозволение законодателя осуществлять эту деятельность.
• До формирования принципов и методов ведения Учёта. на лицо не могут быть возложены обязанности предоставлять сведения для государственного Учёта, или обязанность совершать какие либо ещё действия в отношении этой Системы. Такие обязанности могут быть возложены только законом.
Система государственного Учёта, создание которой осуществлялось не в рамках установленных законом полномочий государственного органа, считается созданной незаконно, и её данные не могут лечь в основу решений органов власти или в основу судебного решения.
Система Учёта, для которой нет обязанности для каких-либо лиц предоставлять сведения, не может быть признана административной, и её данные не могут иметь юридических последствий, служить основанием для ограничения прав и свобод этих лиц.

6.3. Общие требования к государственному учёту

Настоящий раздел содержит общие требования, применимые к ведению любого государственного Учёта. Эти требования должны использоваться при планировании нового вида Учёта, при реинжиниринге административных процессов ведения существующих учётов, а также при проектировании Систем поддержки новых и существующих видов Учёта, включая средства ИКТ, обеспечивающие ведение Учёта. Часть требований ниже носит формальный характер, и поддаётся формальной проверке. Часть требований являются качественными, и экспертная оценка соответствия им должна проводиться в рамках информационного аудита соответствующих Систем государственного Учёта, как на этапе проектирования, так и во время функционирования Системы. (Подробнее вопросы информационного аудита освещены в "Концепции аудита информационно-коммуникационных Систем и процессов государственного управления, осуществляемых с их использованием".)

6.3.1. Требования к учётным данным

На этапе планирования ведения Учёта должны быть приняты во внимание следующие требования к составу учётных данных, подлежащих сбору и хранению в Системе Учёта:
Данные должны быть необходимы для достижения целей Учёта, то есть помогать в принятии решений и выполнении действий, направленных на достижение сформулированных в нормативных правовых актах целей Учёта. Отсутствие данных должно негативно влиять на достижение целей Учёта.

Данные должны быть достаточны для достижения целей Учёта, то есть включать всю необходимую для достижение целей Учёта Информацию, и включение дополнительной Информации не должно способствовать достижению целей Учёта.

При определении состава учётных данных проверка необходимости должна проводиться в форме проверки на отсутствие избыточности учётных данных. В частности, данные государственного Учёта могут быть избыточными по причинам:

• Отсутствия оснований для сбора и систематизации без согласия на то граждан персональной Информации о лицах, их действиях и имуществе.
• Дублирования в данных Учёта Информации, уже отражённой в иных Системах государственного Учёта.

Учётные данные должны быть понятны лицам, ведущим Учёт, а также лицам, получающим учётные данные для целей определения правового и фактического состояния субъектов и объектов Учёта. Понятность означает возможность представить учётные данные в форме, пригодной для восприятия и выработки решений без специальных технических средств обработки Информации. Обработки Информации в машиночитаемых форматах может диктовать необходимость хранения данных в виде, непригодном для восприятия человеком. Однако любые хранимые данные должны иметь непосредственную связь с одним из представлений данных, непосредственно воспринимаемых человеком.

Данные государственного Учёта должны быть выбраны таким образом, чтобы была возможность обеспечивать их достоверность на момент сбора. Для этого должны быть предусмотрены возможности: избегать существенных ошибок, корректно идентифицировать и отражать лиц или объекты, отношения или последовательности действий. Понятие достоверности учётных данных включает:

• Правдивость: отсутствие изменений по отношению к известной Информации.
• Беспристрастность: недопустимость выборочного отражения в Учёте только тех данных, которые способствуют достижению какого-либо конкретного результата в чьих-либо интересах.
• Например, при Регистрации по месту жительства в общежитии человека с несовершеннолетними детьми может быть проведена Регистрация самого заявителя, но без детей, с целью облегчения последующего выселения этого человека.
• Своевременность: данные должны отражать актуальное состояние предмета Учёта, должны быть определены сроки внесения учётных данных, определяемые спецификой предмета Учёта, и установлена ответственность за несоблюдение этих сроков
• Консерватизм: отсутствие произвольно вносимых в Учёт данных в условиях недостаточности Информации.
• Проверяемость: для учётных данных должны быть известны методы полной или выборочной проверки их соответствия действительности.
• Сопоставимость: данные разных периодов или относящиеся к разным субъектам или объектам одной природы должны быть сопоставимы, что достигается неизменностью или преемственностью используемых учетных методов.

6.3.2. Требования к формам ведения учёта

Состав учётных данных диктует особенности выбора тех или иных форм ведения Учёта. Определение состава дел, книг, журналов, реестров, картотек, таблиц баз данных и иных способов организации данных Учёта зависит также от выбранных технологий сбора данных, ведения Учёта, от способов использования данных. Тем не менее, могут быть сформулированы общие требования к формам ведения Учёта, соответствие которым должно обеспечиваться как бумажными, так и электронными средствами обеспечения ведения Учёта.
Формы ведения Учёта должны обеспечивать следующие свойства Системы Учёта:
• Данные Учёта не могут быть исключены без следа из Системы Учёта, или иным образом безвозвратно утеряны. Для обеспечения этого формы ведения Учёта должны предусматривать сохранение (архивирование) в Системе Учёта любых данных, зарегистрированных в ней в какой-либо момент времени.
• Данные Учёта не могут быть изменены или дополнены в Системе Учёта (в том числе и для целей исправления ошибок) без сохранения в Системе Учёта исходного состояния данных или возможности восстановления этого состояния;
• Должна быть возможность восстановления истории внесения учётных данных, изменений и дополнений в них, и выполнения иных действий в отношении определённых субъектов или объектов Учёта;
Универсальным средством обеспечения перечисленных выше свойств неисключаемости, сохранения и восстановимости состояний является журналирование учётных событий, предусматривающее наличие специальных формы ведения Учёта – журналов учётных событий, накапливающих учётные данные в хронологической последовательности их внесения или обновления в Системе Учёта. Журналирование данных производится у организатора Учёта или у регистраторов, наличие внешнего журналирования (архивирования) у третьих лиц не заменяет журналирования у организатора Учёта.
Формы ведения Учёта должны также обеспечивать связность учётных данных, относящихся к одному лицу или объекту. Для обеспечения связности должна использоваться Система идентификации лиц или объектов, данные о которых содержатся в Системе Учёта. Организатор и регистраторы должны прилагать разумные усилия для поддержания Системы уникальной идентификации лиц и объектов в рамках Системы Учёта. Формы ведения Учёта должны позволять организацию поиска всех учётных данных, относящихся к идентифицированному лицу или объекту.
Формы ведения Учёта должны обеспечивать наряду с хранением учётных данных хранение Информации о выполненных операциях учётной Системы: времени совершения операций, лицах, производящих операции, лицах, получавших доступ к учётным данным.

6.3.3. Требования к процедурам ведения государственного учёта

Учётные данные должны собираться, отражаться в формах ведения Учёта и обрабатываться в соответствии с определёнными формализованными процедурами, позволяющими формировать и использовать их максимально эффективно.
Соблюдение требований, установленных для процедур ведения Учёта, позволяет гарантировать их применимость для достижения целей Учёта. Необходимыми требованиями к процедурам ведения Учёта являются следующие:
• Процедуры ведения Учёта должны обеспечивать транзакционность Учёта. Транзакционность означает, что в любой момент времени текущее состояние Учёта позволяет определить:
• состояние данных, не подвергающихся в данный момент изменениям;
•  перечень данных, подвергающихся в данный момент изменениям;
•  исходное состояние данных, подвергающихся в данный момент изменениям;
•  время планируемого завершения производимых изменений или возвращения данных в исходное состояние.
• Процедуры ведения Учёта должны позволять однозначно идентифицировать время внесения в Систему всех учётных событий. При условии соблюдения требований к транзакционности Учёта временем учётного события считается время завершения изменения учётных данных.
• Процедуры ведения Учёта должны позволять однозначно идентифицировать лиц, вносивших изменения в Систему Учёта.
• Процедуры ведения Учёта должны позволять однозначно идентифицировать лиц, получавших доступ к Системе Учёта, и те данные из Системы Учёта, доступ к которым был предоставлен. Исключением из данного требования является публичное раскрытие данных из Системы Учёта или иное предоставление данных неограниченному кругу лиц.
• Процедуры ведения Учёта должны включать процедуру восстановление состояния Учёта на прошедшие даты, а также процедуру составления перечня всех внесённых изменений за период времени, в том числе времени изменений и лиц, внёсших изменения.
• Процедуры ведения Учёта должны содержать процедуру прямого изменения данных Учёта, в обход стандартных процедур Учёта. Такая процедура используется в исключительных случаях, если иным способом невозможно обеспечить реализацию прав и законных интересов лиц, на основании должным образом оформленного решения уполномоченного на внесение таких изменений лица, или на основании судебного решения. Прямое изменение данных Учёта должно удовлетворять требованиям журналирования, идентификации времени внесения изменений и лиц, вносящих изменения. В случае внесения прямых изменений в Системе Учёта должны быть сохранены данные о решении, на основании которого вносятся изменения.
• Процедуры ведения Учёта должны обеспечивать поддержку различных процедур предоставления доступа к учётным данным:
•  предоставления доступа к учётным данным для проведения внутреннего и внешнего аудита Системы Учёта;
•  предоставления доступа к учётным данным для проведения судебной экспертизы;
•  предоставления доступа к учётным данным для проведения иных предусмотренных законом оперативно-розыскных действий, затрагивающих данные Учёта;
•  выдачи выписок, справок, удостоверений, свидетельств и иных документов по данным Учёта лицам, уполномоченным на получение таких документов, включая предоставление гражданам содержащейся в Системе Учёта персональной Информации о них.
•  публикации и раскрытия через интернет учётных данных для неограниченного круга лиц в случаях, предусмотренных законодательством;
•  иные формы предоставления учётных данных для проверки содержания и функционирования Систем электронного административного Учёта.

6.3.4. Требования к регламентации ведения государственного учёта

Официальность Системы Учёта предполагает её регламентированность. Регламентированный на должном уровне является такая Система ведения государственного Учёта, нормативная правовая база функционирования которой включает не только правовые основания и последствия Учёта, но и спецификацию форм и процедур ведения Учёта. Регламенты, определяющие ведение Учёта, должны вводиться в действие нормативными правовыми актами.
Описание форм и процедур государственного Учёта должно опираться на Систему стандартов формального представления (моделирования) административных процессов государственного управления, содержащую специальную нотацию для описания административных процессов и данных, используемых в государственном управлении.
В то время, как частью процедуры утверждения и публичного раскрытия спецификаций форм и процедур ведения Учёта является их Регистрация в отдельной Системе Учёта, поддерживаемой для целей Учёта всех эксплуатируемых органами государственной власти и управления Систем государственного Учёта (в инфраструктурной учётной Системе каталога Систем Учёта).

6.3.5. Требования к предоставлению данных государственного учёта

Системы государственного Учёта предоставляют данные иным лицам в рамках исполнения тех функций, для которых они созданы. Важнейшими типами предоставления данных Учёта являются:
• Предоставление определённому лицу данных, относящихся к этому лицу (право гражданина на получение Информации о себе распространяется практически на все Системы государственного Учёта).
• Предоставление определённому лицу данных, не относящихся к этому лицу, но на получение которых он имеет законное право (к этому типу относится, в частности, получение данных представителями государственных органов для использования в своей деятельности).
• Предоставление данных неопределённому кругу лиц. (к этому типу относится любое предоставление данных, не требующее доказательства прав на получение данных). Среди Систем государственного административного Учёта существует ряд Систем, учётные события в которых приобретают правоустанавливающий характер исключительно после процедуры публичного раскрытия.

Предоставление данных первых двух типов осуществляется в отношении тех данных, доступ к которым ограничен требованиями законодательства. Предоставление доступа к Информации Государства для ограниченного круга лиц относится к функциям непосредственно той государственной учётной Системы, в которой хранится Информация с ограниченным доступом. Предоставление гражданам возможности ознакомления с их персональной Информацией, находящейся в Системе государственного Учёта, и возможности потребовать её изменения, также входит в функционал учётной Системы.
 
Учётная Система, содержащая данные, доступные только ограниченному кругу лиц, должна поддерживать Учёт прав доступа к Информации, Учёт фактов доступа и состав предоставленной управомоченным лицам Информации.

Тем самым важнейшими требованием к процедурам и способам предоставления данных учётной Системой является требование обеспечить:

Учёт круга лиц, имеющих полномочия получать те или иные данные Учёта;
• хранение достаточной Информации для идентификации лиц, полномочных получать доступ к той или иной Информации;
• хранение истории запросов на предоставление данных и Информации о предоставленных данных;
• наличие процедур и регламентов рассмотрения запросов на изменение учётных данных.
Предоставление данных неопределенному кругу лиц осуществляется путём взаимодействия учётной Системы с инфраструктурой раскрытия Информации и рассмотрено ниже.

6.3.6. Взаимодействие систем государственного учёта

Обмен данными между Системами государственного Учёта является одним из обязательных условий их функционирования. При обмене данными возникает необходимость идентификации лиц и объектов, к которым относятся данные, а также необходимость совместного использования справочников и классификаторов, необходимых для того, чтобы данные из одной Системы были осмысленны и используемы в другой.

Следует подчеркнуть, что использование данных одной государственной учётной Системы для пополнения данных другой государственной учётной Системы может использоваться только при наличии прямого законодательного дозволения такого использования.

Например, жилищные органы не вправе исправлять имеющиеся у них данные о месте проживания лица на основании данных его медицинского страхования.
Необходимыми требованиями к взаимодействию Систем государственного Учёта являются следующие:

• Нормативная правовая база для любого государственного Учёта должна включать перечень учётных данных иных видов Учёта, подлежащих включению в учётные данные.
• Нормативная правовая база для любого государственного Учёта должна устанавливать случаи обязательного предоставления данных Учёта для иных видов государственного Учёта.
• В случае отражения одних и тех же данных в разных видах государственного Учёта, нормативная правовая база должна позволять однозначно определить правовые последствия (или их отсутствие) при внесении этих данных в каждую из Систем Учёта.
• Не допускается дублирование данных в Системах государственного Учёта, понимаемое как такая ситуация, в которой определённые правовые последствия (возникновение прав, возникновение или исполнение обязательств) наступают только в случае отражения идентичных данных в нескольких Системах государственного Учёта.
• Каждый классификатор или справочник, используемый для организации государственного Учёта более чем в одной Системе государственного Учёта, должен иметь статус Системы государственного статистического Учёта. Для каждой такой Системы должен быть определён организатор Учёта и установлены как обязанность использовать этот Учёт в иных видах Учёта, так и обязанность организатора предоставлять данные для такого использования.

С точки зрения организации взаимодействия Систем государственного Учёта, особое место занимают Системы персонального Учёта населения. Эти Системы осуществляют Учёт граждан в для целей реализации разных прав и обязанностей, и не образуют организационного единства. Взаимодействие всех Систем персонального Учёта (паспортный Учёт, Учёт налогоплательщиков, избирателей, собственников, льготников и т.п.) чревато ошибками и нарушениями прав граждан при отсутствии возможностей отождествления лиц, данные которых находятся в этих Системах. Существенные нарушения прав происходят также и при использовании Систем персонального Учёта для определения не тех прав и обязанностей, для которых они создавались.

Так, в настоящее время существенные нарушения избирательных прав граждан происходят по причине использования для Регистрации избирателей Системы Регистрации граждан по месту пребывания или по месту жительства. Статья 3 федерального закона "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" прямо запрещает использовать Регистрацию по месту пребывания или жительства как условие реализации прав и свобод граждан:

"Регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации."

Однако участие граждан без Регистрации в федеральных выборах затруднено, а в местных – практически невозможно

В то же время создание единой Системы персонального Учёта влечёт новые риски для граждан, и встречает противодействие в сфере культурных традиций или религиозных верований широкого круга граждан. Независимо от выбранного способа реализации ведения единого Учёта граждан (централизованный реестр, общий справочник и т.п.) эта Система государственного Учёта является важнейшей и нормативная правовая база её функционирования определяет функционирование большинства иных Систем государственного Учёта.
Также важной функцией, обеспечивающей взаимодействие Систем государственного Учёта, является синхронизация времени и использование единого соглашения о времени для определения времени учётных событий в разных Системах.

Государственные Системы Учёта могут обмениваться данными по различным каналам. В настоящее время частой является ситуация, при которой граждане или организации несут обязанность организовать обмен учётными данными разных Систем, что зачастую порождает неразрешимые бюрократические циклы, эффективно блокирующие реализацию прав граждан. Поэтому следует добиваться минимизации обменов Информацией через заинтересованных лиц и переходить к практике "одного окна", когда взаимодействие лица с совокупностью учётных Систем происходит через одну из них (либо через любую по выбору обратившегося, либо через одну уполномоченную).
 
Все обмены данными между Системами организуются ими самостоятельно, для чего Государством должна поддерживаться инфраструктура межведомственной фельдпочты - Системы обмена данными, предназначенной для организации взаимодействия государственных учётных Систем между собой. На эту же инфраструктуру может быть возложена и организация взаимодействия учётных Систем с гражданами, то есть технологическая и организационная инфраструктура "одного окна".

При этом следует помнить, что Система документооборота межведомственной фельдпочты сама является одной из ключевых учётных Систем Государства, совмещающей свойства и признаки административного и оперативного Учёта.

7. Электронный государственный учёт

В регулировании государственного Учёта должна быть проведена граница между ведением электронного Учёта и использование средств ИКТ в ведении традиционного Учёта.
Электронным Учётом может считаться только такой учет, в котором хотя бы часть учётных данных может использоваться и предоставляться иным лицам исключительно в электронной форме.
 
Для Систем административного Учёта использовать данные в электронном виде должно быть возможным именно для определения прав и обязанностей лиц, а также для установления иных правовых последствий учётных событий. При этом для признания какой-либо Системы государственного Учёта Системой электронного Учёта не обязательна возможность использования в электронном виде любых учётных данных. Некоторые виды входящих, исходящих или внутренних документов могут в обязательном порядке приниматься в бумажной форме или переводиться в неё. Однако часть имеющих правовую значимость учётных данных должна быть пригодна для использования в электронной форме. Пополнение и изменение таких данных, осуществляемое исключительно в электронной форме, должно приводить к определённым правовым последствиям, предусмотренным соответствующим законодательством о данном виде Учёта.

Возможность использования каких-либо данных Учёта исключительно в электронной форме не означает обязательности их использования именно в такой форме. Формирование официально оформленных бумажных документов должно быть предусмотрено в такой Системе как обязательное по требованию какого-либо получателя данных Учёта, или лица, предоставляющего сведения в Систему Учёта. Но организатор электронного Учёта (или уполномоченные им регистраторы) не вправе обязать иных лиц использовать бумажные официальные документы, если эти лица выражают готовность воспользоваться данными в электронной форме.

Система государственного Учёта может использовать компьютерные технологии и иные средства поддержки ИКТ, но не являться Системой электронного Учёта в смысле проанализированного выше определения. В этом случае носители цифровой Информации могут быть использованы только для ускорения делопроизводства, но не как формы ведения Учёта. Нормативная правовая база для таких учётных Систем должна содержать однозначное указание на отсутствие правовых последствий внесения изменений в электронные данные учётной Системы.

7.1. Бумажные и электронные формы организации данных электронного учёта

Для тех данных электронного Учёта, использование которых возможно в электронной форме, существенным образом используются электронные формы организации учётных данных (базы данных, электронные документы, электронные таблицы, иные виды организации Информации для хранения и обработки компьютерными средствами). Функционирование Системы электронного Учёта в штатном режиме осуществляется с обязательным использованием ИКТ.
Однако одновременно с этим бумажные формы также могут присутствовать в электронном Учёте. Среди случаев сбора, формирования или хранения бумажных документов в Системах государственного электронного Учёта могут быть выделены следующие:
• сбор и хранение первичных бумажных документов, предоставляемых гражданами и содержащих сведения для отражения в Учёте;
• формирование бумажных документов для выдачи лицам, требующим предоставления им документов в такой форме;
• ведение журналов Регистрации приёма и выдачи документов, записи в которых заверяются подписями граждан;
• дублирование электронного Учёта в целях обеспечения безопасности функционирования Систем государственного Учёта.
Остановимся подробнее на последнем случае.
Система электронного Учёта должна предусматривать обязательность регулярного формирования и хранения официально оформленных бумажных документов для обеспечения безопасности её функционирования. В случае нештатной ситуации любая Система электронного Учёта должна быть готова к переходу на резервные технологии ведения Учёта, не использующие ИКТ. При этом функциональность Систем электронного Учёта при задействовании резервных бумажных Систем может быть ограничена (кроме важнейших Систем государственного Учёта, о которых сказано ниже). Ограниченность предполагает ориентацию в основном на сохранение учётных данных и обеспечение восстановления Учёта с минимальным ущербом для его целостности после ликвидации чрезвычайных обстоятельств. В Системах государственного Учёта должна поддерживаться готовность к переходу в нештатный режим функционирования без электронных технологий, для чего сводные бумажные документы, дублирующие данные электронного Учёта, должны формироваться регулярно.
Законодательство должно содержать правила определения условий, в которых Системы электронного государственного Учёта начинают функционировать в нештатном режиме Это могут быть условия чрезвычайного положения, масштабных технологических аварий.
В чрезвычайных обстоятельствах роль многих Систем государственного Учёта снижается. Система Учёта льготников, Система Регистрации по месту жительства, Система лицензирования отдельных видов деятельности, Система Регистрации транспортных средств и даже Система Регистрации огнестрельного оружия не играют особой роли в организации жизни на территории в условиях военного положения или стихийного бедствия. Те задачи, для решения которых в штатном режиме созданы эти Системы, в условиях чрезвычайной ситуации решаются иными механизмами.
Однако в чрезвычайных обстоятельствах не снижается, а возрастает роль важнейших Систем государственного Учёта, к числу которых можно отнести следующие три Системы:

• Паспортная Система.
Система записи актов гражданского состояния.
Система Регистрации недвижимого имущества.

Невозможность использовать данные этих Систем является стимулом к нарушению прав граждан (иными гражданами или самими органами государственной власти). Утрата доверия к перечисленным важнейшим Системам государственного Учёта является сильнейшим препятствием и на пути восстановление функционирования этих Систем после ликвидации чрезвычайных обстоятельств. В связи с этим важнейшие Системы государственного Учёта должны обеспечивать предоставление документов, пригодных для непосредственного использования гражданами при установлении или подтверждении их прав и обязанностей, без использования средств ИКТ.

Тем самым для важнейших Систем государственного Учёта ограничения функциональности Систем и при их эксплуатации в нештатных обстоятельствах будут минимальны. Без поддержки средствами ИКТ эти Системы должны поддерживать сбор, хранение и предоставление данных. Постоянная готовность к переходу в нештатный режим функционирования без электронных технологий подразумевает для этих Систем дублирование локального электронного Учёта в режиме реального времени. При этом создаваемые копии должны иметь правовое значение только при отсутствии возможности использования данных юридически значимого электронного Учёта.

7.2. Требования к системам ведения электронного учёта

Функционирование Систем государственного электронного Учёта должно подчиняться ряду требований. Эти требования можно разделить на требования, применимые к отдельным Системам Учёта, и требования, применимые к инфраструктуре, объединяющей Системы электронного Учёта. В настоящем разделе приведены требования, применимые к каждой Системе электронного Учёта в отдельности.
7.2.1. Указание способов электронного взаимодействия

Для Систем электронного Учёта должны быть идентифицированы способы электронного взаимодействия с Системой Учёта для целей:

• ознакомления с нормативно-правовой базой осуществления Учёта;
• ознакомления с регламентированными формами и процедурами ведения Учёта;
• предоставления данных в Систему ведения Учёта в электронном виде;
• обеспечения всех необходимых видов предоставления данных из Системы Учёта в электронном виде.

Информация о формах получения указанных сведений должны содержаться в публично раскрытых нормативных правовых актах, регламентирующих ведение Учёта. Сами сведения о способах электронного взаимодействия с Системой могут содержаться в нормативных правовых актах, в официальных интернет-представительствах организаторов Учёта, или в публичных репозиториях Системы раскрытия Информации (подробнее об этом см. концепцию обеспечения доступа граждан к Информации Государства).

Идентификация способов электронного взаимодействия с Системой Учёта включает:

• указание ресурсов в компьютерной сети общего пользования (в интернете);
• указание точек доступа к Системе в специальных сетях (не в интернете), с описанием процедур получения доступа (в роли точек доступа могут выступать терминалы, в том числе обслуживаемые операторами, модемные пулы, беспроводные точки доступа);
• указание на наличие способов обмена Информацией с Системой электронного Учёта на внешних носителях Информации (магнитные и оптические носители, машиночитаемые бланки).
• указание иных способов электронного взаимодействия с Системой Учёта.

При этом наличие способов электронного взаимодействия через сеть общего пользования или через точки доступа является обязательным требованием. Обязанностью организатора Учёта является предоставление гражданам бесплатного доступа к электронному взаимодействию с Системой в месте нахождения организатора Учёта и всех уполномоченных им регистраторов. Доступ к Системе Учёта в компьютерной сети общего пользования (в интернете) не должен зависеть от того, услугами какого провайдера телекоммуникационных услуг пользуется лицо, получающее такой доступ (при условии поддержки этим провайдером стандартов указанной сети и обычных правил её использования). Доступ к Системе Учёта в компьютерной сети общего пользования (в интернете) не может быть обусловлен внесением каких-либо платежей, кроме обычной платы провайдеру телекоммуникационных услуг.

Описание способа электронного взаимодействия должно включать указание на время, в течение которого взаимодействие возможно. Способы взаимодействия к Системам электронного Учёта должны соответствовать требованиям стандарта доступности Систем государственного Учёта. Эти требования варьируются в зависимости от способа взаимодействия. Точки доступа, обслуживание в которых происходит либо в помещениях, либо при непосредственном участии сотрудников организатора Учёта или регистраторов, должны быть доступны в обычные рабочие часы той временной зоны, в которой расположена точка доступа. В то же время доступ через интернет или модемный пул должен обеспечивать возможность работы с Системой электронного Учёта на протяжении рабочего времени любой временной зоны, в которой может находиться гражданин. На практике это означает возможность круглосуточной работы с заранее объявленным расписанием технических перерывов, если таковые необходимы.

Организатор электронного Учёта несёт ответственность за то, что его Система оказывается недоступна в объявленные рабочие часы. Требования к работоспособности Системы и разграничение ответственности организатора Учёта, регистраторов и провайдеров телекоммуникационных услуг должны содержаться в нормативной правовой базе ведения Учёта.

7.2.2. Аудируемость систем электронного учёта

Системы электронного государственного Учёта должны обеспечивать возможность осуществления разных видов контроля их использования, включая осуществление внутреннего контроля, внешнего контроля и проведения информационного аудита на соответствие требованиям, предъявляемым к этим Системам. Подробнее эти вопросы освещены в "Концепции аудита информационно-коммуникационных Систем и процессов государственного управления, осуществляемых с их использованием".
Объектами контроля и аудита являются собственно программно-аппаратные комплексы, обеспечивающие ведение электронного Учёта:
• вычислительное и телекоммуникационное оборудование;
• каналы связи;
• инженерно-техническое оборудование, обеспечивающее работу вычислительных и телекоммуникационных средств;
• программные приложения, реализующие функциональность ИКТ-Систем (прикладное программное обеспечение) и обеспечивающие функционирование оборудования (системное программное обеспечение).
Для полномасштабного контроля функционирования Систем Учёта необходимо отметить, что функционирование программно-аппаратных комплексов не может быть адекватно оценено без оценки иных составляющих учётных Систем:
• нормативных правовых актов, договоров, регламентов, стандартов, внутренних положений и инструкций организатора Учёта и регистраторов, иных документов, предписывающих ведение Учёта, определяющих процедуры ведения Учёта и формы ведения Учёта;
• организационных структур организатора Учёта и регистраторов.
В состав требований, соответствие которым оценивается при информационном контроле и аудите, включаются нормативно-правовые акты, административные регламенты, электронные административные регламенты, функциональные и архитектурные требования к информационно-коммуникационным Системам и программным приложениям. Также оценивается соответствие Систем и практики их эксплуатации общепринятым стандартам, собственно задачам, для решения которых создана Система, и интересам граждан.
Информационно-коммуникационные компьютерные приложения, обеспечивающие электронный Учёт, должны поддерживать стандартные (определённые концепцией электронного аудита) интерфейсы доступа контролёров и аудиторов, обеспечивающие расширенный доступ к данным, включая закрытые и служебные данные, с обеспечением проверки полномочий, журналирования доступа и необходимого уровня безопасности доступа. Эти интерфейсы должны позволять контролёру или аудитору получить любую просмотренную им Информацию в виде электронного документа, заверенного ЭЦП аудируемого ведомства, и содержащего необходимые реквизиты для определения источника Информации. Системы электронного Учёта, обеспечивающие поддержку контроля и аудита, должны также обеспечивать протоколирование действий аудитора, включая создание журнала просмотренных им данных и журнала полученных документов.
Для проведения информационного аудита технологические особенности доступа аудиторов к Системе (в специальном помещении в аудируемой организации, или по защищённым каналам связи) должны определяться в соответствии с отдельной процедурой, зависящей от специфики конкретной учётной Системы.

7.2.3. Ошибки программных приложений и иные ошибки в системах учёта

Процедуры ведения государственного электронного Учёта должны содержать:
• процедуры и методы контроля программных приложения и выявления ошибок;
• процедуры раскрытия Информации об обнаруженных ошибках и уведомления лиц, интересам которых мог быть причинён ущерб в результате этих ошибок;
• процедуры эксплуатации программных приложений с выявленными ошибками до момента их замены;
• процедуры замены программных приложений в целях исправления ошибок и раскрытия Информации об исправленных приложениях.
Нормативная правовая база осуществления электронного государственного Учёта должна позволять правовую трактовку ошибок в алгоритмах и кодах информационно-коммуникационных программных приложений, обеспечивающих ведение электронного государственного Учёта.
Правовое регулирование электронного Учёта должно определять границы ответственности разработчиков приложений, органов государственной власти и управления, их сотрудников. Определение ответственности должно включать правила установления материальной ответственности за нанесение ущерба в результате таких ошибок.
Как правило, на разработчиков программного обеспечения не может быть возложена материальная ответственность за последствия ошибок в разработанных ими Системах. С момента принятия Систем в эксплуатацию ответственность за возможные искажения учётных данных и причинённый ущерб лежит на органах государственной власти, выступающих организаторами Учёта.
Ущерб от ошибок или даже злоупотреблений в Системах административного Учёта может быть достаточно велик, и получение адекватной компенсации от органов государственной власти не всегда представляется возможным. Поэтому при создании нормативной базы государственного Учёта и проектировании его функционирования необходимо принимать во внимание такие механизмы управления рисками, как обязательное или добровольное страхование рисков утраты титулов собственности, имущества, гражданской ответственности.
Широко распространено, например, страхование рисков утраты титула собственности на недвижимое имущество. Этот вид страхования снижает риски собственников, включающий риски использования такой компоненты Системы установления прав на недвижимость, как административная Система реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Кроме ошибок в программных приложениях, нормативная правовая база функционирования Систем государственного Учёта должна регламентировать вопросы выявления и исправления ошибок в эксплуатации учётной Системы (ошибок ввода, неверных инструкций персоналу и т.п.).
Процедуры работы в условиях выявленных ошибок программных приложений используются в исключительных случаях, если быстрое исправление дефектного программного обеспечения невозможно. иным способом невозможно. Процедуры работы при наличии выявленных ошибок должны удовлетворять требованиям журналирования, идентификации времени внесения изменений и лиц, вносящих изменения. Если выявленные ошибки настолько серьёзны, что не позволяют продолжать эксплуатацию программного обеспечения, необходимые учётные данные должны сохраняться и обрабатываться в бумажной форме, в соответствии с процедурами работы учётной Системы в нештатных ситуациях.

7.2.4. Требования к интерфейсам компьютерных приложений

Если управление осуществляется с использованием компьютерных приложений, являющихся по своей правовой сути компонентами нормативной правовой базы, гражданин попадает в правовую среду, где запрещено всё, что не разрешено (всё, что не предусмотрено интерфейсом Системы). Возникают ограничения прав нового, принципиально иного образца. Ограничения, с которыми ранее общество не сталкивалось, а, значит, и не выработало механизмы защиты от таких ограничений.
В случае выявления какого-либо не предусмотренного законом ограничение прав граждан, обусловленного особенностями действия Системы государственного электронного Учёта, должна быть предусмотрена возможность устранения этого незаконного препятствия к реализации прав граждан. Устранение препятствий такого рода может быть затруднено при использовании Систем ИКТ, обеспечивающих ведение электронного Учёта. Интерфейс компьютерной Системы может отказывать в исполнении требуемого действия, выдвигая незаконные требования к гражданину. Действующее законодательство не содержит требования и порядка устранения препятствий к реализации прав граждан, обусловленных действием автоматизированных Систем государственного Учёта.
Например, сегодня человек без паспорта не может купить ж/д билет, хотя ни один закон не обязывает использовать Систему паспортного Учёта для контроля перемещения граждан, и не препятствует перемещениям граждан без документов. Налицо непредусмотренное законом ограничение права граждан на перемещения. Это ограничение должно быть устранимым, но сейчас механизмов устранения таких ограничений нет, кроме судебного.
Нормативная правовая база осуществления электронного государственного Учёта должна содержать правовую трактовку ограничений, накладываемых интерфейсами информационно-коммуникационных компьютерных приложений, обеспечивающих электронный Учёт.
Процедуры ведения государственного электронного Учёта должны содержать описание способов преодоления ограничений, обусловленных алгоритмами или накладываемых интерфейсами ИКТ-Систем, препятствующих реализации законных прав и интересов, а также законных решений уполномоченных органов государственной власти, должностных лиц или судебных органов об изменении или предоставлении учетных данных.
Необходимым требованием к Системам электронного государственного Учёта является возможность:
• прямого изменения данных Учёта помимо стандартных интерфейсов компьютерных приложений;
• прямого получения любых данных Системы Учёта, независимо от ограничений, обусловленных реализацией интерфейсов выдачи Информации.
Процедуры прямого доступа к данным и изменения данных используются в исключительных случаях, если иным способом невозможно обеспечить реализацию прав и законных интересов лиц, на основании должным образом оформленного решения уполномоченного на внесение таких изменений лица, или на основании судебного решения. Основанием использования таких процедур является также упомянутое выше выявление ошибок в функционировании программных приложений и необходимость обеспечить функционирование Системы Учёта до установки исправленной версии программного обеспечения.
Прямое изменение данных Учёта должно удовлетворять требованиям журналирования, идентификации времени внесения изменений и лиц, вносящих изменения. В случае внесения прямых изменений в Системе Учёта должны быть сохранены данные о решении, на основании которого вносятся изменения.
Если ограничения интерфейсов или внутреннее устройство программных приложений не позволяют удовлетворить требованиям сохранения оснований принятия решения, журналирования, идентификации времени и лиц, получивших доступ к Системе для внесения изменений, необходимые сведения должны быть сохранены в бумажной форме, путём оформления и надлежащего заверения уполномоченными лицами актов о проведённом вмешательстве в работу Системы.

7.2.5. Дублирование систем электронного учёта

Для Систем электронного государственного Учёта должны быть разработаны процедуры дублирования Системами упрощенного учета для функционирования в нештатных режимах (при отказе или невозможности эксплуатации) основных электронных Систем поддержки Учёта. В то время как электронный Учёт должен функционировать в масштабах всей страны, дублирующий упрощённый Учёт в случае его использования неизбежно должен быть ограничен локальной территорией. Процедуры, регулирующие ведение дублирующего упрощённого Учёта без поддержки средствами ИКТ должны содержать указание на локальные территории и на уполномоченных лиц на этих территориях, принимающих на себя ведение Учёта в нештатных режимах.
Дублирующие Системы Учёта должны функционировать на основе традиционного бумажного документооборота и поддерживать, как минимум, следующую функциональность:
• сбор и хранение данных Учёта;
• сохранения исходного состояния данных при любых изменениях и дополнениях данных Учёта, или возможность восстановления этого состояния;
• журналирования учётных событий;
• идентификация времени совершения учётных событий;
• идентификации лиц, вносивших изменения в Систему Учёта или получавших сведения из Системы Учёта.
Системы, дублирующие в бумажном виде важнейшие Системы государственного Учёта, перечисленные выше, должны также сохранять возможность использования данных Учёта для определения прав и обязанностей, в том числе возможность предоставления данных Учёта лицам, уполномоченным на получение такой Информации.
7.2.6. Ответственность за защиту Систем электронного Учёта
Требования к уровню защищённости Систем электронного Учёта должны соответствовать принятым в государственных органах требованиям к защищённости государственных Систем ИКТ. Уровень защищённости Систем определяется степенью ограничения доступа к содержащимся в них данным и возможным ущербом от искажения учётных данных.
Важной компонентой Политики защиты средств ИКТ, обеспечивающих ведение государственного Учёта, должно стать раскрытие исходных кодов программных приложений, входящих в учётные Системы.
Требования к защите Систем электронного государственного Учёта применяются не только к используемым технологиям и аппаратно-программным средствам их поддержки, но и к процедурам деятельности лиц, осуществляющих эксплуатацию Систем Учёта на всех уровнях – от руководства государственных органов до операторов, осуществляющих ввод данных в Систему.
Отнесение данных электронного государственного Учёта к той или иной категории ограниченного доступа является предметом информационного регулирования.
Законодательство должно устанавливать ответственность лиц, виновных в нарушениях информационных режимов данных государственного Учёта. Ответственность должна быть предусмотрена как для внешних нарушителей, так и для сотрудников и руководителей государственных органов, допустивших указанные нарушения. Обязательства соблюдать установленные Государством требования к защите Систем государственного Учёта возлагаются на лиц, эксплуатирующих такие Системы или их компоненты в силу договора.

7.3. Требования к инфраструктуре электронного учёта

В сфере гражданских отношений электронной подписи достаточно для развития механизмов электронной коммерции. При совершении сделки ЭЦП (или иной аналог собственноручной подписи) подтверждает идентичность субъектов сделки и наличие их намерений, этого симметричного механизма фиксации этого оказывается достаточно для перевода отношений в электронную форму.
Создание Систем электронного Учёта предполагает внедрение ИКТ в сферу административного права, отличительным признаком которого является неравноправие сторон, наличие отношений власти и подчинения. Для обеспечения легитимности фиксации в электронной форме административных решений недостаточно симметричного механизма электронной цифровой подписи (ЭЦП), успешно обслуживающего перевод в электронную форму отношений в гражданско-правовой сфере. ЭЦП может быть поставлено пол любым решением, любой справкой, в том числе выписанной без соблюдения процедуры, с любыми неверными данными.
Традиционные бумажные документы, содержащие подпись уполномоченного лица, также проходят в рамках государственных ведомств специальную процедуру, легитимизирующую их существование. Для каждого бумажного документа, кроме подписи, принципиальное значение имеет еще и набор виз, и регистрационный номер, и сохранение копии документа в канцелярии ведомства. Эти дополнительные процедуры, обеспечивают не только надежную идентификацию того, кто выпустил документ, но и его достоверность и "правильность": "надлежащий выпуск", "надлежащее содержание", "надлежащую форму". В бумажном документообороте есть дополняющая простановку подписи, которую могут ставить только физические лица, процедура простановки печати, включающая присвоение номеров, Регистрацию в канцелярии и т.п. В соответствии с действующим законодательством об ЭЦП, ЭЦП может ставиться только от имени гражданина, и аналогов электронной печати действующее российское законодательство не знает.
Поэтому, кроме подтверждения идентичности сторон, обеспечиваемого при помощи механизма ЭЦП, перевод административных отношений в электронную форму нуждается в специальных инструментах, подтверждающих прохождение должной процедуры принятия административного решения. Должная процедура принятия административного (властного) решения в наиболее общем виде включает фиксированную последовательность принятия решений уполномоченными чиновниками или коллегиальными органами (включая результаты голосований). В значительном числе случаев для легитимации властного решения необходимо ещё и публичное оповещение о нём, реализуемое сегодня в виде публикации в официальном СМИ.
В этих условиях необходимо, в дополнение к ЭЦП, создать иные институты, обеспечивающие внедрение ИКТ в административное управление. Эти институты призваны предоставить гражданам дополнительную защиту от Государства, и должны быть принципиально несимметричными в отношениях гражданин-Государство.
Гражданин может предоставлять Государству сведения, заверенные своей ЭЦП. А Государство обязано, в свою очередь, предоставлять гражданам свою Информацию, заверенную набором подписей, подтверждающих, что Информация от гражданина получена, рассмотрена в срок, решение согласовано, проголосовано, принято, зарегистрировано в других ведомствах. Эти подписи тоже являются обычными ЭЦП, но для их простановки должна быть создана совокупность инфраструктурных институтов электронного Учёта, называемая инфраструктурой электронного Государства.
В применении к ведению электронного Учёта инфраструктура электронного Государства предназначена для подтверждения проведения должных учётных процедур уполномоченными на это участниками административных процессов. К инфраструктурным институтам электронного Учёта относятся:
• Инфраструктура обеспечения доверия для электронных цифровых подписей (подтверждение идентичности уполномоченных лиц).
• Инфраструктура электронного нотариата (подтверждение времени совершения учётных записей).
• Инфраструктура внешнего архивирования (обеспечение сохранения учётных данных).
• Инфраструктура раскрытия Информации (обеспечение публичного доступа к учётным данным).
• Инфраструктура электронного каталога (Регистрация Систем электронного государственного Учёта).
Инфраструктурные институты электронного Учёта, как и иные государственные ИКТ-Системы, осуществляют обмен сообщениями с учётными Системами с использованием единого стандарта (и, возможно, единой технической инфраструктуры) "электронной фельдпочты" - Системы обмена данными, предназначенной для организации взаимодействия государственных ИКТ-Систем между собой и с гражданами. Стандарт работы такой Системы должен входить в стандарты архитектуры электронного Государства.

7.3.1. Инфраструктура обеспечения доверия

Системы государственного электронного Учёта должны использовать инфраструктуру центров доверия, обеспечивающую использование ЭЦП в электронных взаимодействиях между коррумпированными государственными чиновниками и гражданами. Правовые и технологические особенности создания данной инфраструктуры не являются предметом рассмотрения в данной концепции. Так же за пределами данной концепции находятся требования к безопасности Систем управления ключами ЭЦП, являющиеся основой безопасности ведения электронного Учёта в целом.

Однако при создании инфраструктуры обеспечения доверия необходимо обратить внимание на следующее обстоятельство. Система выдачи ключей ЭЦП государственным чиновникам и гражданам, желающим участвовать в электронном взаимодействии с органами государственной власти, сама является Системой электронного административного Учёта – инфраструктурной учётной Системой, обеспечивающей весь комплекс прав и обязанностей, связанных с использованием ЭЦП. В связи с этим инфраструктура обеспечения доверия должна соответствовать требованиям, предъявляемым к Системам электронного государственного Учёта, и, в частности, использовать иные инфраструктурные институты электронного Учёта: электронного нотариуса, архив, Систему раскрытия.

В частности, электронной нотаризации подлежат факты выдачи ключей ЭЦП, обязательному публичному раскрытию подлежат открытые ключи центра доверия и отдельных ЭЦП, предназначенные для проверки подлинности подписи.
Инфраструктура центров доверия является основной инфраструктурой электронного Государства, позволяющей проверить подлинность ЭЦП всей Системы инфраструктурных институтов электронного Государства.

7.3.2.. Инфраструктура электронного нотариата

Наличие в электронных административных документах и решениях (включая учётные события Систем электронного государственного Учёта) ЭЦП уполномоченных лиц должно сопровождаться независимым удостоверением факта выполнения этих действий. Выполнение учётных действий в электронном виде связано с рисками внесения в электронный Учёт изменений задним числом в результате небрежности или недобросовестности уполномоченных лиц, или в результате действий иных злоумышленников. Использование ЭЦП является недостаточным для предотвращения случаев недобросовестности или злоупотреблений сотрудников организатора Учёта или регистраторов.

Для обеспечения юридической достоверности в Системах электронного государственного учета должен максимально широко использоваться механизм электронной нотаризации учётных событий – электронного удостоверения независимым агентом времени учётного события и состава данных, входящих в учётное событие.

Такое удостоверение аналогично соответствующей функции обычного нотариата.
Применение термина "нотаризация" в официальных документах требует внесения изменений в нормативные правовые акты. Если такие изменения не являются возможными, термин должен быть заменён иным термином, не использующийся в настоящее время в действующем праве.

Данные, внесённые в учётную Систему, изменённые данные или данные Учёта, предоставленные иным лицам, должны быть предъявлены независимому агенту (электронному нотариусу), который заверяет данные и время их предъявления своей ЭЦП таким образом, что в дальнейшем данные учётного события и его время не могут быть изменены организатором Учёта. Заверение ЭЦП нотариуса данных и времени их предъявления называется простановкой штампа электронного нотариуса.

Независимость электронного нотариуса нуждается в дополнительном обсуждении. В рамках органов государственной власти максимальная степень независимости может быть достигнута путём разнесения функций по разным ветвям власти. Наибольшую независимость, конечно, предоставляет выполнение функций электронного нотариата частными (или государственными) нотариусами, исполняющими сегодня обязанности нотаризации бумажных документов. Действующее законодательство не предусматривает обязанности Государства осуществлять нотариальное заверение своих документов, соответствующие положения должны быть введены в законодательство. Кроме того, действующее законодательство о нотариате не предусматривает электронной нотаризации. Соответствующие изменения должны быть также внесены в нормативные правовые акты.

Аналогичные нотариату функции исполняет в отношении нормативных правовых актов Регистрация их в Министерстве юстиции (хотя там осуществляется ещё и правовой контроль содержания, не входящий в число функций электронного нотариата).

Тем самым можно предложить следующий список рекомендаций по определению организации, получающей право осуществлять электронное нотариальное заверение учётных событий в Системах государственного Учёта (варианты расположены от лучшего к худшему):

1. Полномочия осуществлять функции электронных нотариусов получают нотариусы Российской Федерации.
2. Специализированная нотариальная палата, предназначенная для электронной нотаризации документов государственного Учёта, создаётся как структура судебной ветви власти.
3. Специализированная нотариальная палата, предназначенная для электронной нотаризации документов государственного Учёта, создаётся как структура законодательной ветви власти.
4. Специализированная нотариальная палата, предназначенная для электронной нотаризации документов государственного Учёта, создаётся как специализированная структура внутри исполнительной ветви власти, или данная функция поручается одной из существующих структур (министерству юстиции или государственной архивной службе, например).
5. Электронная нотаризация учётных событий проводится внутри того же ведомства, которое выступает организатором Учёта (службой внутреннего контроля, например).

Нотаризация учётных событий имеет правоустанавливающее значения, так как оно фиксирует исполнение обязанности учётной Системы нотаризовать изменения в электронном Учёте. Права и обязанности, вытекающие из данных административного электронного Учёта, не могут возникнуть без электронной нотаризации соответствующих учётных событий. Тем самым Система электронной нотаризации сама является Системой электронного административного Учёта – инфраструктурной учётной Системой.
 
В связи с этим Системы электронных нотариусов должны соответствовать требованиям, предъявляемым к Системам электронного административного Учёта, и, в частности, использовать иные инфраструктурные институты электронного Учёта: архив, Систему раскрытия.

Если учётные события нотаризуются в электронном виде независимым агентом, организатор Учёта или регистратор не могут в дальнейшем без кооперации с этим агентом отрицать факт внесения данных или настаивать на ином составе этих данных. Более того, если штамп электронного нотариуса публично раскрывается, в дальнейшем даже нотариус не может отказаться от своего удостоверения иначе, как признав свою подпись скомпрометированной.

Переход к Системам электронного государственного Учёта требует создания инфраструктуры нотаризации. Всякая Система электронного государственного Учёта должна быть присоединена к какой-либо службе электронного нотариуса. Типы подлежащих обязательной нотаризации учётных событий Системы Учёта должны быть определены нормативной правовой базой ведения данного вида Учёта.
В идеальной ситуации электронной нотаризации должны подлежать все учётные события всех видов Учёта. В переходный период, предназначенный для приведения Систем государственного Учёта в соответствие с данной концепцией, обязательная нотаризация в Системах электронного Учёта может распространяться только на Системы административного Учёта и только на учётные события, имеющие внешнюю значимость. Именно Учёт прав и обязанностей внешних лиц является первоочередной функцией Систем Учёта.

По мере развития инфраструктуры электронного нотариата и роста её возможностей по несению нагрузки, электронная нотаризация может быть распространена и на учётные события, имеющие внутреннюю значимость. Нотаризация внутренних учётных событий позволит юридически достоверно знать, были ли исполнены обязанности конкретных государственных служащих, вовлечённых в функционирование Системы государственного Учёта. Однако с точки зрения права граждан государственное ведомство должно выступать как единый субъект, и нотаризация учётных событий, имеющих внутреннюю значимость, не является юридически значимой для прав граждан.

В полноценном электронном Учёте нотариальному удостоверению подлежит время совершения всех учётных событий и время предоставления всех учётных данных, включая время предъявления всей раскрываемой Информации. В частности, в случае наличия права граждан на ознакомление со всеми данными Учёта (как с земельным кадастром, например), электронной нотаризации подлежат перед предоставлением публике копии полных данных государственного Учёта.

Многие виды государственного Учёта содержать данные, отнесённые к одной из категорий охраняемой Государством Информации (персональные данные, данные, составляющие коммерческую, служебную или государственную тайну и т.п.). Для электронной нотаризации учётные события, содержащие таких данные, предоставляются в зашифрованном виде. Нотариус не может получить доступ к данным, но это не препятствует выполнению его функции – удостоверению времени предъявления данных.

Аналогом таких действий обычного нотариуса является удостоверения времени вручения нотариусу запечатанного конверта, содержимое которого нотариусу не известно.
Все службы электронного нотариата, обслуживающего Системы государственного электронного Учёта, должны полагаться на службу синхронизации времени, обслуживающую институты электронного Государство. Стандарт работы такой службы должен входить в стандарты архитектуры электронного Государства.

7.3.3. Инфраструктура архивирования

Традиционный бумажный документооборот, обеспечивающий ведение большинства видов государственного Учёта, отличается высоким уровнем избыточности. Документы выдаются на руки гражданам, накапливаются в различных ведомствах, попадают в государственные архивы. Уничтожение или подмена сведений, зарегистрированных в Системе традиционного "бумажного" государственного Учёта, представляет собой практически неразрешимую задачу. Эти свойства традиционных Систем широко используются при восстановлении нарушенных прав граждан. Несмотря на трудоёмкость поисков документов, именно обнаруженные в архивах копии утраченных оригиналов позволяют сформировать доказательную базу по многим типам споров.

Перевод документооборота государственного Учёта в электронную форму приводит к появлению новых возможностей и новых рисков. В частности, централизованное хранение данных в электронной форме создаёт риски злоупотреблений. В то время, как технологии резервного копирования данных позволяет управлять рисками утраты или искажения данных по технологическим причинам, сохранение данных в электронной форме под контролем только организатора Учёта создаёт риски злоупотреблений или ошибок персонала. Независимая электронная нотаризация лишь отчасти решает эту проблему. Штамп электронного нотариуса позволяет обнаружить факт нарушения целостности данных. Однако восстановление исходных данных на основании нотариального штампа невозможно. Утраченные или искажённые данные электронного Учёта могут быть восстановлены только на основании данных внешнего электронного архива.

В рамках органов государственной власти действительно внешним может считаться только архив данных государственного Учёта, находящийся за пределами исполнительной ветви власти. Функция архивирования учётных данных может быть поручена тем же организациям, которые получают право выступать электронными нотариусами. Нотариальный архив может использоваться как средство разрешения споров по поводу нотариального заверения, но не является пригодным для публичного использования архивных данных.

Наиболее эффективным является разделение функций архива между репозиторием публичного раскрытия (см. ниже), осуществляющим хранение данных, составляющих учётные события, для публичного раскрытия, и специализированной архивной службой, осуществляющей хранение данных, относящихся к одной из категорий охраняемой Государством Информации (персональные данные, данные, составляющие коммерческую, служебную или государственную тайну и т.п.). Учётные события, содержащие таких данные, предоставляются в архив зашифрованном виде. Две упомянутые службы позволяют создать Систему архивного хранения данных электронного Учёта.

Однако требования организации единого архивного хранение данных Государства могут предписывать передачу в специализированный архив данных электронного государственного Учёта всего массива учётных данных, как публичных, так и охраняемых Государством.

Переход к Системам электронного государственного Учёта требует создания разветвлённой инфраструктуры доступа к внешнему архивированию. Всякая Система электронного государственного Учёта должна иметь доступ к службе электронного архива. Архивирование учётных событий имеет правоустанавливающее значения, так как оно фиксирует исполнение обязанности учётной Системы архивировать у внешнего агента изменения в электронном Учёте. Тем самым Система архивирования сама является Системой электронного административного Учёта – инфраструктурной учётной Системой. В связи с этим Системы внешних электронных архивов должны соответствовать требованиям, предъявляемым к Системам электронного административного Учёта, и, в частности, использовать иные инфраструктурные институты электронного Учёта: нотаризацию событий получения Информации.

Типы подлежащих обязательному архивированию учётных событий Системы Учёта должны быть определены нормативной правовой базой ведения данного вида Учёта. В идеальной ситуации архивированию должны подлежать все учётные события всех видов Учёта. В переходный период, предназначенный для приведения Систем государственного Учёта в соответствие с данной концепцией, обязательное архивирование во внешнем архиве может распространяться только на Системы административного Учёта и только на учётные события, имеющие внешнюю значимость. Именно Учёт прав и обязанностей внешних лиц является первоочередной функцией Систем Учёта.
По мере развития инфраструктуры архивирования и роста её возможностей по несению нагрузки, архивирование может быть распространено и на учётные события, имеющие внутреннюю значимость.
Создание институтов независимого электронного нотариуса и внешнего архива позволяет создать искусственных путём избыточность хранимых данных, обусловленную не техническими, а юридическими требованиями по защите прав и свобод граждан.

7.3.4. Инфраструктура раскрытия Информации

Предоставление данных электронного Учёта состоит в передаче данных лицам, не входящим в Систему Учёта. Принципы регулирования доступа граждан к Информации Государства изложены в ряде взаимосвязанных концепций, описывающих построение основных институтов электронного Государства.

Систематизация правовых режимов Информации Государства (то есть совокупности установленных законом предписаний, ограничений и дозволений на доступ и распространение этой Информации) является предметом "Концепции информационного регулирования" и законодательных актов, разрабатываемых в рамках её реализации.

• Эти нормативные акты относят находящуюся в распоряжении Государства Информацию к одному из правовых режимовк Информации с ограниченным кругом доступа, или
• к Информации, правом получения которой обладают любые лица.

В целом предоставление гражданам Информации Государства можно разделить на несколько типов:

• Предоставление определённому лицу данных Учёта, относящихся к этому лицу. Общий принцип права гражданина на получение Информации о себе распространяется на все Системы государственного Учёта, кроме Систем оперативного Учёта правоохранительных органов, для которых законом может быть предоставлено исключение.
• Предоставление определённому лицу данных Учёта, не относящихся к этому лицу, но на получение которых он имеет законное право. К этому типу относятся и получение данных у организатора Учёта представителями иных ведомств для использования в своей деятельности, и получение данных по запросу суда, и отдельные случаи получения данных гражданами о других гражданах.
• Предоставление данных Учёта неопределённому кругу лиц. К этому типу относятся публикация Информации Государства, публичное раскрытие данных через интернет, предоставление данных по запросу, не требующее доказательства прав на получение этих данных.

Предоставление Информации с ограниченным кругом доступа требует идентификации запрашивающего Информацию лица, проверку его полномочий, составление выборки учётных данных в соответствии с правами запрашивающего. Эта деятельность составляет часть деятельности по ведению Учёта и должна выполняться непосредственно организатором Учёта или регистраторами.
Организатор Учёта или регистраторы производят идентификацию лица на основании имеющихся в Системе Учёта данных, при необходимости взаимодействуя с иными Системами государственного Учёта. Правила идентификации лиц, имеющих право на получение Информации из Системы государственного Учёта, и правила определения их полномочий должны являться составляющей нормативной правовой базой ведения Учёта.

Среди Систем административного Учёта можно выделить ряд Систем, учётные события в которых приобретают правоустанавливающий характер исключительно после процедуры публичного раскрытия.
Например, нормативные акты органов государственной власти и управления, относящиеся к правам и обязанностям граждан, не вступают в законную силу без официальной публикации.
Предоставление Информации неопределённому кругу лиц является предметом "Концепции обеспечения доступа граждан к Информации Государства", устанавливающей правила и процедуры такого предоставления.

Переход к электронному государственному Учёту для Систем Учёта, содержащих публично раскрываемые данные, требует создания специальной инфраструктуры раскрытия Информации. Всякая Система электронного государственного Учёта должна иметь доступ к инфраструктуре раскрытия. Эта инфраструктура должна обеспечивать ряд принципиально новых свойств раскрытия Информации в электронном виде.

Ведение электронного Учёта позволяет раскрывать существенно большие объёмы Информации, чем при ведении Учёта с помощью традиционных технологий. Раскрытие Информации электронного Учёта можно осуществлять проактивно, то есть помещать в публичный доступ всю Информацию, подлежащую раскрытию. При этом исключается предоставление данных по запросу (для Информации, не требующей идентификации запрашивающего лица), запрос заменяется поиском по массиву уже раскрытой Информации. Применение технологий поиска и систематизации Информации к раскрытым данным государственного Учёта становится привлекательным рынком услуг для частного сектора, что гарантирует использование максимально эффективных методов организации Информации, разработанных для обработки Информации (например, для поиска в интернете).

Электронный Учёт диктует необходимость раскрытия Информации исключительно в электронном виде, с возможностью использования раскрытых данных гражданами в качестве юридически значимой Информации без дополнительных обращений к государственным служащим.

Для обеспечения проактивного раскрытия юридически значимой Информации должна быть создана инфраструктура раскрытия Информации электронного Учёта, обеспечивающая следующие свойства раскрытой Информации:

• Доступность. Информация должна быть постоянно доступна, начиная с момента раскрытия. В настоящее время стандартной ситуацией является исчезновение Информации из публичного доступа после официальной публикации (случаи скупки тиражей официальных бюллетеней и вестников).
• Официальность. Для раскрытой Информации должно быть возможным определение источника Информации и подтверждение прохождения установленных законодательно процедур её формирования. Инструментами обеспечения официальности являются, как говорилось выше, ЭЦП и электронная нотаризация учётных событий.
• Неизменность. Нотаризация даёт также возможность удостовериться в целостности и неизменность раскрытой Информации с момента раскрытия.
Инфраструктура раскрытия государственной Информации включает репозитории раскрываемой государственной Информации, получающие раскрываемые учётные данные и поддерживающие базовые функции публикации данных в интернете, поиска по ключевым параметрам, визуализации, предоставления метаданных, описывающих синтаксическую структуру и семантику учётных конкретной Системы государственного Учёта.
Раскрытие учётных событий имеет правоустанавливающее значение в силу следующих причин:
• Раскрытие фиксирует исполнение обязанности учётной Системы раскрывать изменения в электронном Учёте.
• Учётные события в некоторых видах административного Учёта приобретают правоустанавливающий характер исключительно после публичного раскрытия, то есть права и обязанности, вытекающие из данных административного электронного Учёта, не могут возникнуть без раскрытия соответствующих учётных событий.

Тем самым Система публичного раскрытия Информации Государства сама является Системой электронного административного Учёта – инфраструктурной учётной Системой. В связи с этим Система раскрытия должны соответствовать требованиям, предъявляемым к Системам электронного административного Учёта, и, в частности, использовать иные инфраструктурные институты электронного Учёта: нотаризацию событий получения Информации

7.3.5. Инфраструктура электронного каталога

Использование Систем электронного государственного Учёта требует наличия каталога таких Систем, позволяющего узнать из одного источника о наличии Систем электронного государственного Учёта, о способах электронного взаимодействия с Системой Учёта, и получить Информацию о ведении Учёта в объёме основные документы нормативной правовой базы осуществления Учёта. Каталог может включать также и сведения об иных Системах государственного Учёта, не являющихся Системами электронного Учёта в смысле используемого в настоящей концепции определения.
Система каталога Систем государственного Учёта сама является Системой кадастрового государственного Учёта – инфраструктурной учётной Системой. Регистрация Систем Учёта в каталоге не связано с определением или исполнением прав и обязанностей граждан или организаций, но должно составлять обязанность организаторов Учёта, для подтверждения исполнения которой может использоваться электронная нотаризация. Первоначальное формирование каталога должно быть совмещено с процессами идентификации и легитимизации Систем государственного Учёта, предполагаемыми данной концепцией.
Система каталога должна соответствовать требованиям, предъявляемым к Системам электронного государственного Учёта (создание и функционирование каталога возможно в электронной форме).
7.3.6. Технологии использования инфраструктуры электронного Учёта
Взаимодействие Систем государственного электронного Учёта с инфраструктурными институтами электронного Государства должен быть построен на ряде технологических стандартов. Предложения по стандартам и протоколам обмена данными учётной Системы со службами электронного нотариуса и архивирования входят в приложения к настоящей концепции.
Системы электронного государственного Учёта должны обеспечивать формирование потоков учётных событий в стандартном представлении. Примерами таких потоков могут быть:
• поток открытых учётных событий Системы;
• поток учётных событий Системы, содержащих защищаемые данные;
• поток учётных событий, подлежащих публичному раскрытию;
• поток адресных выписок, предоставляемых лицам, уполномоченным на их получение.
Стандартное представление потока учётных событий Системы Учёта определяется для каждой учётной Системы в зависимости от специфики предмета Учёта.
Стандарты обменов учётной Системы со службами электронного нотариуса и архивирования содержат требования к обменам, не зависящие от специфики предмета Учёта и обеспечивающие получение штампа электронного нотариуса или подтверждение успешного архивирования учётных событий во внешнем архиве.

7.4. Требования по вводу в эксплуатацию ИКТ-Систем поддержки электронного учёта

Роль программных приложений, поддерживающих ведение любых форм государственного Учёта, нуждается в правовой интерпретации. Следует признать, что компьютерные программы, реализуя заложенные в них алгоритмы, являются составляющими нормативной базы, регламентирующей ведение государственного Учёта. При этом такой тип регламентации не позволяет уклоняться от исполнения нормативных требований, что является уникальным свойством программных приложений по сравнению с обычными законами, указами и инструкциями.
В связи с особенностями положения Систем государственного Учёта в процессах административного управления, необходима регламентация процедур ввода в эксплуатацию всех компонент Систем электронного государственного Учёта. Ввод в действие традиционных нормативных правовых компонент, регламентирующих ведение государственного Учёта, осуществляется в соответствии с установленными процедурами (единоличное или коллегиальное утверждение, Регистрация, официальная публикация). Для программно-аппаратных комплексов и их эксплуатационной документации таких требований в настоящее время не предъявляется. Программные приложения должны вводиться в эксплуатацию (в привязке к конкретному оборудованию, обеспечивающему ведение Учёта) в соответствии с регламентированной публичной процедурой, и подлежать публичному раскрытию, включая их исходные тексты.
Требования к процедуре ввода в эксплуатацию ИКТ-компонент Систем Учёта включают:
• Фиксацию в федеральном законе права использовать программно-аппаратные средства для ведения различных видов государственного Учёта.
• Фиксацию в нормативных актах, регламентирующих конкретные виды государственного Учёта, права использовать программно-аппаратные средства для ведения Учёта. Установление нормативным актом уполномоченного на принятие решения об эксплуатации программно-аппаратных средств органа.
• Обязательную Регистрацию программно-аппаратных средств обеспечения Учёта в уполномоченном органе исполнительной власти, приравненную к Регистрации нормативных документов, обязательных для исполнения на территории РФ.
• Обязательное раскрытие программных кодов, пользовательской и эксплуатационной документации ИКТ-Систем, обеспечивающих электронный административный Учёт, наравне с нормативными актами, регламентирующими их создание и функционирование, по аналогии с публикацией нормативных документов, обязательных для исполнения на территории РФ.
• Обязательные Регистрацию и раскрытие обновлений и исправлений, вносимых в программные коды, аппаратные комплексы, пользовательскую и эксплуатационную документацию Систем электронного административного Учёта.
Регистрация в уполномоченном органе исполнительной власти и раскрытие программных кодов, документации и их обновлений и исправлений составляют ведение отдельного вида государственного Учёта, поддерживаемого для целей Учёта всех эксплуатируемых органами государственной власти и управления ИКТ-Систем поддержки государственного Учёта. Эта функция может быть объединена с ведением электронного каталога Систем государственного Учёта.

8. Документарность систем учёта

Действующая Система российского права не позволяет однозначной правовой интерпретации форм ведения Учёта, использующих компьютерные технологии: файлов электронных таблиц, баз данных, Систем текстовых файлов, массивов оптических носителей и иных средств организации цифровых данных. Можно указать три варианта возможного регулирования, диктующих различные способы технологической реализации ИКТ-Систем поддержки Учёта и различные способы правовой интерпретации электронных форм Учёта. Каждый вариант регулирования позволяет иначе интерпретировать правовые последствия (возникновение или исполнение прав и обязанностей) изменения учётных данных.
Для любого электронного государственного Учёта нормативная правовая база осуществления Учёта должна содержать интерпретацию элементов электронной формы ведения данного Учёта либо как документарной, либо как бездокументарной (в рамках одной учётной Системы возможно сосуществование этих форм Учёта).

8.1. Системы традиционного "бумажного" Учёта

При действующем регулировании данные в электронной форме не имеют самостоятельного правового значения. Данные в электронной форме формируются на основании бумажных документов, официально оформленных в соответствии с должными процедурами и имеющих правовое значение. На основании данных в электронной форме составляются имеющие правовое значение бумажные документы, официально оформляемые в соответствии с должными процедурами. Данные в электронной форме могут быть использованы для принятия административных решений, но в случае любого противоречия или конфликта предметом рассмотрения могут быть только бумажные документы.

8.2. Системы документарного электронного Учёта

Иной подход к электронным формам Учёта состоит в интерпретации данных в электронной форме как электронных документов. При таком подходе учётные данные в Системах документарного электронного Учёта интерпретируются как электронные документы, официально оформленные в соответствии с должными процедурами и имеющие правовое значение. Электронный документ является единицей, подлежащей заверению электронной цифровой подписью, нотаризации, архивированию и раскрытию. Всякое учётное событие состоит из одного или нескольких электронных документов, отражающих все требуемые изменения учётных данных.
В соответствии с большинством трактовок понятия "электронный документ", одним из основных требований к Информации, содержащейся в нём, является возможность преобразования в форму, пригодную для однозначного восприятия человеком (понятную для восприятия человеком). Из этого можно сделать вывод о необходимости включения в каждый электронный документ всей необходимой для его интерпретации Информации.
Например, включив в электронный документ таблицу с числовыми значениями, но оставив за его пределами заголовки столбцов и строк, невозможно преобразовать его в понятную человеку форму так, чтобы, человеку была доступна вся существенная Информация, имеющая правовое значение в соответствии с электронным документом.
Тем самым Система документарного электронного Учёта отличается от Системы традиционного бумажного Учёта только в одном. Документы, формируемые в традиционной Системе в бумажном виде, находятся в Системе электронного Учёта в оцифрованном виде и могут в таком виде иметь правовое значение, представляться различным лицам и использоваться как правоустанавливающие для определения прав и обязательств.
При этом может сохраняться внеправовой статус отдельных баз данных и справочников, существующих в рамках ИКТ-Систем, поддерживающих ведение электронного документарного Учёта. Если отдельная запись базы данных не является оформленным должным образом электронным документом, допускающим возможность преобразования в форму, пригодную для однозначного восприятия человеком, то составляющие эту запись данные не имеют самостоятельного правового значения.

8.3. Системы бездокументарного электронного Учёта

В Системе электронного Учёта есть возможность придания правового значения отдельным элементам данных, хранящимся в Системе в цифровом виде. Для этого необходимо отказаться от представления о хранении в учётной Системе совокупности отдельных электронных документов, и перейти к пониманию ИКТ-Системы, обеспечивающей ведение Учёта, как одного электронного документа. При таком подходе можно перейти к заверению ЭЦП, нотаризации, архивированию и раскрытию учётных событий, понимаемых как отдельные изменения в учётных данных, не заботясь об оформлении каждого из них электронным документом, позволяющим интерпретацию человеком. При таком подходе правовое значение приобретают любые данные, находящиеся в Системе электронного Учёта.
Основным препятствием на пути к бездокументарному электронному Учёту является необходимость включения в состав имеющих правовое значение данных Учёта тех программных приложений, которые осуществляют обработку и хранение учётных данных. Юридическая значимость Систем электронного Учёта невозможна без переосмысления правовой природы программных приложений, обеспечивающих ведение Учёта.
Бездокументарные Системы электронного Учёта включают программные приложения как неотъемлемую компоненту, обеспечивающую однозначность интерпретации данных. Для бездокументарных Систем электронного Учёта значение программных приложений несравнимо даже с Системами документарного электронного Учёта, так как электронные документы, в силу требования возможности преобразования в понятную человеку форму, могут быть использованы вне тех программных приложений, которые поддерживают Учёт. Поэтому требования к вводу в эксплуатацию программных приложений для бездокументарных Систем должны быть гораздо строже, чем для документарных. Кроме прикладных программных средств, реализующих логику Учёта, регламентироваться должна также большая часть системного программного обеспечения. Одобрение органом исполнительной власти и публичная процедура ввода в действие должны распространяться на любые изменения в программных приложениях.
Возможным вариантом является включение отдельных бездокументарных компонент в Системы документарного электронного Учёта. В этих случаях максимально жёсткой регламентации подлежат только программные приложения, поддерживающие часть Системы, признанную правовым регулированием бездокументарной.

9. Стратегия реализации Концепции

Реализация предложений настоящей Концепции может быть разделена не ряд этапов:

1. Инвентаризация Систем государственного Учёта.
2. Обеспечение официальности Систем государственного Учёта.
3. Переход к электронному государственному Учёту.
Реализация этих этапов не обязательно проводится последовательно.
Рассмотрим подробнее каждый этап и необходимые для его проведения нормативные акты и стандарты.

9.1. Инвентаризация Систем государственного Учёта

На первом этапе реализации Концепции необходимо провести инвентаризацию осуществляемых в рамках реализации полномочий органов власти (или планируемых или к осуществлению) видов государственного Учёта. В рамках инвентаризации должны быть идентифицированы виды Учёта, и для каждого из них должна быть систематизирована следующая Информация:
• нормативная правовая база, являющаяся основанием для осуществления данного вида Учёта;
• средства поддержки Учёта, в основном ИКТ-Системы;
• условия, на которых приобретены права эксплуатации этих Систем, включая имущественные и личные неимущественные права, типы лицензий, ограничения на использование, права в отношении исходных кодов;
• организационные структуры, ответственные в государственном органе за ведение данного вида Учёта.
Инвентаризация Систем государственного Учёта позволит сформировать реестр Систем государственного Учёта, который при переходе к электронному Учёту станет основой для электронного каталога Систем государственного Учёта.
При реализации данного этапа на основании постановления Правительства РФ возможна только инвентаризация для Систем государственного Учёта, эксплуатируемых федеральными органами исполнительной власти. Для инвентаризации Систем Учёта местных властей необходимо принятие федерального закона, обязывающего все уровни и ветви государственного управления унифицировать ведение Учёта и описывающего формирование электронного каталога Систем государственного Учёта, объединяющего Системы органов законодательной и судебной ветвей власти, и Системы местного самоуправления.
Нормативные правовые акты, необходимые для данного этапа реализации Концепции:
Постановление Правительства РФ "Об упорядочении ведения государственного Учёта в федеральных органах исполнительной власти в Российской Федерации" с приложением "Требований к нормативному правовому обеспечению ведения государственного Учёта в федеральных органах исполнительной власти в Российской Федерации" и "Типового перечня видов государственного Учёта федерального органа исполнительной власти".
Данный этап завершается внесением федеральными органами государственной власти предложений по совершенствованию нормативной правовой базы ведения Учёта.

9.2. Обеспечение официальности Систем государственного Учёта.

Регулирование выявленных в результате инвентаризации Систем государственного Учёта должно быть унифицировано. Унификация в рамках Систем федеральных органов исполнительной власти может быть осуществлена Правительством РФ, уполномоченным на внесение предложений по изменению федерального законодательства, а также на принятие подзаконных актов в пределах своей компетенции. Однако полноценная переработка нормативной базы ведения всех видов государственного Учёта в органах исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти, и в органах местного самоуправления, возможна только после принятии соответствующего федерального закона.
Нормативные правовые акты, необходимые для данного этапа реализации Концепции:
Федеральный закон "О государственном Учёте и Учёте в органах местного самоуправления".
Нормативные правовые акты всех уровней, приводящие в соответствие с законом регулирование всех видов государственного Учёта, осуществляемых в России.

9.3. Переход к электронному государственному Учёту

Особенности осуществления электронного государственного Учёта должны быть предметом регулирования предусмотренного вторым этапом реализации Концепции федерального закона "О государственном Учёте и Учёте в органах местного самоуправления". Третий этап реализации Концепции составляют:
• Принятие нормативной базы для функционирования инфраструктурных институтов электронного Учёта.
• Создание инфраструктурных институтов электронного Учёта:
• Центра доверия электронных цифровых подписей.
• Электронного нотариуса.
• Независимого внешнего архива.
• Репозитория раскрытия Информации.
• Электронного каталога учётных Систем
• Идентификация Систем государственного Учёта, переводимых в электронную форму в первую очередь.
• Разработка и принятие нормативных правовых актов и изменений в нормативные правовые акты, обеспечивающих переход к электронному Учёту для идентифицированных первоочередных Систем.
• Составление и реализация графика перехода к электронному Учёту для Систем государственного Учёта РФ.
В соответствии с приоритетами, определёнными выше (разделы 7.3.2 и 7.3.3) осуществление электронной нотаризации и внешнего архивирования предлагается передать нотариусам Российской Федерации, осуществляя конкурсный выбор нотариусов для нотаризации учётных событий создаваемых Систем государственного электронного Учёта. Издержки приобретения программных и аппаратных средств для выполнения функций электронной нотаризации частными нотариусами несопоставимо меньше, чем организационные издержки создания каких-либо специализированных государственных организаций для выполнения этих функций. Поэтому возможность опереться на существующий институт нотариата, с развитым регулированием, контролем и многолетним опытом осуществления деятельности, позволит сберечь бюджетные средства и время, необходимое для старта оказания услуг.
Для обеспечения возможности выполнения электронной нотаризации нотариусами Российской Федерации разработан проекты нормативных правовых актов.
Нормативные правовые акты, необходимые для данного этапа реализации Концепции:
Нормативное правовое регулирование использования ЭЦП в государственных органах РФ (разрабатывается в рамках иных работ ФЦП "Электронная Россия (2002-2010 годы)").
Нормативное правовое регулирование электронного нотариата:
• Поправки в ФЗ № 4462-1 "Основы законодательства Российской Федерации о нотариате".
• Поправки к "Методическим рекомендациям по совершению отдельных видов нотариальных действий нотариусами Российской Федерации" (Утверждены Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 15 марта 2000 г. N 91).
Нормативное правовое регулирование раскрытия Информации (разрабатывается в рамках иных работ ФЦП "Электронная Россия (2002-2010 годы)").

Стандарты, необходимые для данного этапа реализации Концепции

• Стандарт доступности Систем государственного электронного Учёта.
Пояснительная записка к концепции Государственного Учёта
противоречия, выгоды и издержки реализации концепции государственного Учёта

1. В действующем российском законодательстве отсутствует унифицированное регулирование деятельностей, объединяемых Концепцией в понятие "государственного Учёта". Реализация положений Концепции, направленная на создание принципов унифицированного регулирования Учёта и приведение в соответствие с ними регулирования разных видов Учёта, приведёт к необходимости пересмотра всей совокупности нормативных правовых актов, регламентирующих Учёт сегодня.
Действующие нормативные акты могут вступить в противоречие с актами, направленными на реализацию Концепции, по причинам:
• отсутствия должных оснований ведения деятельности по государственному Учёту;
• несоответствия законодательству полномочий, прав и обязанностей лиц, вступающих в отношения по поводу Учёта;
• неурегулированности вопросов состава данных Учёта, способов их сбора, хранения, использования.
Данные противоречия могут быть решены путём приведения действующих нормативных актов в соответствие с новыми принципами регулирования. Перечень нормативных правовых актов, нуждающихся в принятии, изменении или отмене может быть определён только по итогам инвентаризации государственного Учёта, осуществляемой в рамках реализации Концепции.

2. Предлагаемый концепцией подход к регулированию государственного Учёта исходит из специальной правомочности Государства, предполагающей необходимость явного законодательного наделения Государства полномочиями для осуществления любой деятельности. Традиции бюрократического управления в Российской Федерации основаны на более широкой трактовке правомочий Государства, дозволяющей государственным органам заниматься любой деятельностью, направленной, по мнению самих государственных органов, на достижение поставленных перед ними целей. В связи с этим сегодняшняя традиция государственного администрирования включает представление о праве государственных органов по своему усмотрению собирать, обрабатывать и хранить Информацию о гражданах, их действиях, имуществе, событиях и фактах. Также чиновники полагают (а законодательство не регулирует специально эти вопросы), что государственные органы вправе самостоятельно выбирать информационно-коммуникационные компьютерные Системы, обеспечивающие и поддерживающие выполнение государственных функций.

Большинство федеральных законов, регламентирующих ведение разных видов государственного Учёта, относит вопросы определения способов и методов ведения Учёта (а иногда и состава учётных данных) к компетенции Правительства и уполномоченных им органов власти.

Предлагаемые в концепции принципы противоречат такому пониманию правоспособности Государства. При реализации Концепции следует ожидать выдвижения претензий к ней в связи с передачей установления правил ведения учётной деятельности Государства от чиновников к законодателям. Аргументация претензии могут, в частности, состоять в переносе на законодательный уровень технических аспектов, слишком специфических для федеральных законов. Аналогичная дискуссия уже возникала в 2003-2004 гг. в связи с новой концепцией технического регулирования в Российской Федерации.

3. Рост законодательной регламентации деятельности органов государственной власти и снижение возможностей произвола чиновников положительно оцениваются гражданами. Однако сфера государственного Учёта характеризуется наличием большого количества тем и вопросов, являющихся предметом культурных и социальных противоречий. Ряд противоречий уже получил освещение в СМИ и стал предметом публичных дискуссий, в то время как другие противоречия пока являются только предметом обсуждения экспертов.
Дискуссия по поводу отношение православных христиан к проблемам персонального Учёта населения впервые стала предметом общественного внимания в связи с введением ИНН. Дискуссия привела к необходимости Государства сформулировать своё отношение к государственному Учёту граждан в терминах, приемлемых для православных граждан. Несмотря на занятую официальными органами Российской православной церкви позицию, тема учётных номеров и реестров граждан непрерывно поднимается отдельными клириками или группами верующих. Следует ожидать очередного всплеска интереса к этой теме в связи с построением СПУН в Российской Федерации.
Проблемы религиозной или нерелигиозной (в связи с решениями Нюренбергского процесса) оценкой нумерации граждан нуждаются в особом внимании. В частности, следует внимательно отнестись к предложениям неинкрементной нумерации, формируемой на основании исходных идентифицирующих субъекта данных (имени и фамилии, данных при рождении, даты и места рождения, имён и фамилий родителей).

Диалог с гражданами, озабоченными вытекающими из их религиозного мировоззрения вопросами к Системам государственного Учёта, возможен только в том случае, когда законодательство об учётных Системах и практика их работы не расходятся друг с другом и позволяют оценить реальное состояние дел. В этой связи особую опасность представляют попытки заболтать возникающие проблемы и исказить ситуацию. Как показано ниже в правовом анализе концепции СПУН, ошибки и недоработки при создании нормативной правовой базы не позволяют аргументированно отвергать обвинения.
Эксперты- правоведы выдвигают комплекс вопросов и замечаний к развитию Систем государственного Учёта, особенно в связи с расширением сферы применения ИКТ и переходом к электронному Учёту. Высказываются следующие основные опасения в связи с переводом Учёта в электронную форму и внедрением компьютерной обработки персональных данных и сведений о правах и обязанностях граждан:

• Отмечается опасность изменения представления о правоотношениях: отказ от признания правоотношений как следствия событий и фактов реальной жизни и распространение представления о том, что права и обязанности не существуют без Регистрации их в Системах органов власти. Для такого сдвига общественных представлений характерно, например, представление о правоустанавливающих документах как о выписках из государственных Систем. Однако правовая традиция утверждает, что в большинстве случаев права возникают не из факта их Регистрации, а из закона и соотносящегося с законом изъявления воли людей или иных обстоятельств. Для предотвращения проблем и конфликтов, связанных с такой трактовкой права, необходима профессиональная проработка, экспертиза и широкое общественное обсуждение нормативных правовых актов, принимаемых в рамках реализации Концепции для регулирования проблем государственного Учёта в целом.
• Следующий по значимости предмет беспокойства специалистов в области права состоит в исключении человека из принятия административных решений и в переносе принятия решений на машину. "Решения" машины не могут быть оспорены, ограничения интерфейсов программных приложений не допускают никаких индивидуальных действий, основанных на проявлении воли лиц. Даже в материальном мире возникают механизмы непосредственного, без участия человека, определения компьютером прав и полномочий граждан (от турникетов в общественном транспорте до проходных в зданиях).
Положительный эффект от исключения коррупции и произвола при использовании таких технологий противостоит разрушению общественных институтов, традиционно признающих только волю человека как основание для совершения любых значимых действий с сфере права или в иных сферах общественных отношений
Законодательное регулирование и практика внедрения ИКТ-Систем должны соответствовать требованиям Концепции, предусматривающем обязательность наличия в каждом случае уполномоченного чиновника, агентом которого выступает ИКТ-Система, указания на круг его полномочий и наличие способа апелляции к нему. Ни одно действие в области государственного управления не должно интерпретироваться как исходящее от машины, ответственное лицо должно быть легко идентифицируемо исходя из самого решения и законодательной базы его принятия, ответственное лицо должно быть доступно для прямого контакта.
• С опасениями по поводу изменения роли государственной Регистрации прав и обязанностей в Системах электронного Учёта связаны опасения по поводу электронных документов. Использование электронного документа в правоотношениях невозможно без применения технических средств, позволяющих преобразование их в форму, пригодную для восприятия человеком. Электронный документ не обладает непосредственной убедительностью, поэтом сфера его применение должна быть ограничена добровольным согласием лиц на его применение. В связи с этим необходимо принятие специальных мер для того, чтобы люди, лишённые возможности воспользоваться такими техническими средствами, не были лишены возможности эффективно подтверждать и(или) осуществлять свои права. Ряд прав (правосубъектность, права на недвижимость и право на вступление в брак) представляется настолько фундаментальными, что ни их подтверждение или реализация (при отсутствии конфликтов) не должны увязываться с наличием или отсутствием каких-либо технологий или доступа к каким-либо архивным данным Систем государственного Учёта.
• Вопросы сохранности учётной Информации являются предметом постоянной озабоченности. Эта проблема имеет много аспектов: сохранность электронных документов, полученных гражданами, утрата данных из Систем государственного Учёта, незаконное распространение данных Систем государственного Учёта, искажение данных. Перевод данных в электронную форму способствует смещению рисков и выгод по всем этим вопросам, причём однозначно оценить направление этого смещения не представляется возможным. Использование ИКТ одновременно:
• повышает надёжность хранения в связи с возможностью организации распределённого хранения и дублирования данных;
• снижает надёжность в связи с принципиально более низкой, чем у бумаги, устойчивостью электронных носителей к механическим, температурным и электромагнитным воздействиям;
• увеличивает издержки проникновения к охраняемым данным извне за счёт использования надёжных криптографических алгоритмов;
• увеличивает потенциальный ущерб от получения несанкционированного доступа к данным из-за возможности организации хищения электронных данных в компактном виде путём записи на современные носители Информации;
• создаёт риск внесения неотслеживаемых изменений в данные, массовой подделки Информации в компьютерной Системе.

Управление этими рисками возможно исключительно на основании грамотного использования современных технологий. Как показывает опыт разработки программных Систем, открытие сведений об используемых технологиях, вплоть до раскрытия исходных кодов программных приложений, является лучшим способом обеспечения безопасности и подтверждения соответствия Систем наилучшим отраслевым стандартам, чем засекречивание соответствующей Информации о программном обеспечении.

Механизмом преодоления опасений по поводу Информации Государства является также внедрение норм информационного регулирования, безусловно обязательных для соблюдения при внедрении и функционировании любых Систем государственного Учёта.

Создание институтов электронного Государства требует постоянно оценивать степень готовности общества к использованию Информации в электронном виде – как в целом, так и по частным поводам преобразования отдельных учётных Систем. Такая оценка должна производиться постоянно методами социологических опросов, мониторинга СМИ, включённого наблюдения, экспертных обсуждений. Необходима постоянная поддержка публичных дискуссий по обозначенному кругу вопросов.

Про распределение издержек и выгод – благо ли скорость?
Ускорение процессов Регистрации – не всегда благо, пример с регистр юрлиц

Выгоды и издержки от унификации регулирования государственного Учёта и, в особенности, от перевода государственного Учёта в электронную форму, распределяются между гражданами и чиновниками.
Основные выгоды для граждан связаны с упрощением и ускорением процедур предоставления Информации Государству и получения Информации от Государства. Эти выгоды в основном измеряются уменьшением времени, затрачиваемого на взаимодействие с государственными органами.

Однако в некоторых случаях скорость прохождения административных процессов оказывается недостатком, а не достоинством Системы регулирования. Например, упомянутые в Концепции проблемы, связанные с мошенничеством при внесении сведений в реестр юридических лиц (раздел 4.2 Концепции) обусловлены, в частности, тем, что ради увеличения скорости и исключения коррупции из административного процесса было исключено исследование и проверка чиновниками предоставляемых гражданами документов.

Использование электронных технологий может как снизить, так и повысить вероятность искажения данных, поэтому в этой сфере трудно установить баланс интересов без привлечения к обсуждению этих тем экспертов и широкой публики.

Косвенные выгоды граждан от перехода к электронному Учёту в государственных органах состоят в улучшении функционирования Систем публичного раскрытия Информации и в увеличении прозрачности деятельности Государства.

К общественным издержкам, необходимым при реализации Концепции, относится увеличение государственных расходов на приведение ИКТ-Систем и работы государственных ведомств в цело в соответствие с требованиями Концепции.

На основании проведённого анализа можно сделать вывод о том, что положительный баланс выгод и издержек при переходе к осуществлению государственного Учёта в электронной форме достигается только при тщательной проработке правовых аспектов реформирования Систем Учёта и при наличии консенсуса в обществе по вопросам полномочий Государства в сфере сбора и хранения Информации о гражданах.

ОБЗОР РОССИЙСКОГО И ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ВНЕДРЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО Учёта

1. Общие положения о государственном учете

Основным способом учета населения на территории Российской Федерации является регистрационный учет.
Под Регистрацией понимается установленные законодательными или иными нормативными правовыми актами порядок и основания внесения регистрируемого субъекта или объекта права, события, явления или совокупности обстоятельств, в определенный перечень на основе предъявленных гражданами или собранных без участия граждан документов.
Регистрационный учет населения производится в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами своих прав и обязанностей (ст. 3 Закона "О праве граждан России на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах России"). Фактически Учёт граждан используется в любой деятельности Государства, требующей достоверных, комплексных и полных персональных данных о населении, а также о лицах, проживающих и пребывающих на территории Российской Федерации, хотя никакое иное использование, кроме обеспечения необходимых условий для реализации гражданами своих прав и обязанностей, и не предусмотрено законодательно в явном виде.
Регистрационный учет отдельных категорий населения Российской Федерации производится на федеральном, региональном и муниципальном уровнях федеральными и региональными органами власти, органами местного самоуправления, в том числе: территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, отделениями Пенсионного фонда, налоговыми службами, военкоматами, избирательными комиссиями, органами по труду, занятости и социальной защите населения и т.д.
Учет отдельных категорий населения осуществляется в целях выполнения указанными государственными органами определенных законодательством функций, такими как сбор налогов и пополнение бюджета, медицинское страхование, пенсионное обеспечение, проведение выборов и референдумов и т.д. Состав учетных данных (реквизитов, признаков) граждан определяется функциональным назначением соответствующего органа исполнительной власти, нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок Регистрации и учета конкретных групп населения. Состав учётных данных редко фиксируется законодательно, и, как правило, определяется органом исполнительной власти самостоятельно. Кроме того, создаются различные базы данных, регистры и кадастры, в которых учитываются: землепользователи, собственники недвижимости, акционеры и учредители юридических лиц и т.д.
В целях повышения эффективности сбора персональных данных и их последующего использования в деятельности органов власти для предоставления государственных услуг и выполнения других функций в сфере государственного управления создаются специализированные автоматизированные информационные Системы учета населения.
К специализированным автоматизированным информационным Системам, учитывающим соответствующие категории населения, относятся, например:
• АИС Пенсионного фонда Российской Федерации (учитываются граждане, по которым производятся отчисления в Пенсионный фонд Российской Федерации);
• АИС Фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации (учитываются граждане, охваченные Системой медицинского страхования);
• АИС Фонда социального страхования Российской Федерации (учитываются граждане, имеющие право на возмещение утраченного заработка в связи с несчастным случаем на производстве или профессиональными заболеваниями);
• АИС МВД Российской Федерации (учитываются различные группы граждан, сбор сведений о которых входит в компетенцию ведомства);
• ГАС "Выборы" ЦИК России (учитываются граждане, являющиеся избирателями);
• ИС ВПВ МИД Российской Федерации (учитываются сотрудники посольств, загранучреждений Российской Федерации, а также граждане Российской Федерации преимущественно пребывающие за ее пределами);
• АИС Министерства обороны Российской Федерации (учитываются военнообязанные граждане и граждане, проходящие службу в Вооруженных силах Российской Федерации);
• АИС Министерства юстиции Российской Федерации (учитывается спецконтингент).

2. Учёт граждан по месту жительства

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и международными актами о правах человека Закон РФ от 25 июня 1993 г.
"О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"(с изменениями от 2 ноября 2004 г.) предусматривает, что каждый гражданин Российской Федерации имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ (ст.1). Ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона.

Регистрация граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации производится бесплатно. Правила Регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, а также перечень должностных лиц, ответственных за Регистрацию, утверждаются Правительством Российской Федерации.

Правила Регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечень должностных лиц, ответственных за Регистрацию утверждены постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713.

Контроль за соблюдением гражданами Российской Федерации и должностными лицами правил Регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации возлагается на органы внутренних дел. В соответствии с Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 928 контроль за соблюдением гражданами и должностными лицами правил Регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской федерации осуществляется Федеральной миграционной службой.
В городах, поселках, сельских населенных пунктах, закрытых военных городках, а также в населенных пунктах, расположенных в пограничной полосе или закрытых административно-территориальных образованиях, в которых имеются органы внутренних дел, органами регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации являются органы внутренних дел, в остальных населенных пунктах - местная администрация (ст.4).

Регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания производится без снятия с регистрационного учета по месту жительства. Регистрация и снятие гражданина Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания в гостинице, санатории, доме отдыха, пансионате, кемпинге, на туристской базе, в больнице, другом подобном учреждении производятся по его прибытии и выбытии администрацией соответствующего учреждения. В иных случаях Регистрация и снятие гражданина с регистрационного учета по месту пребывания осуществляются органом регистрационного учета в соответствии с правилами, утвержденными Правительством Российской Федерации (ст.5).

Гражданин Российской Федерации, изменивший место жительства, обязан не позднее семи дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к должностному лицу, ответственному за Регистрацию, с заявлением по установленной форме. При этом предъявляются: паспорт или иной заменяющий его документ, удостоверяющий личность гражданина; документ, являющийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение (ордер, договор, заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иной документ), или его заверенная копия. Орган регистрационного учета обязан зарегистрировать гражданина по месту жительства не позднее трех дней со дня предъявления им документов на Регистрацию (ст.6).

Снятие гражданина Российской Федерации с регистрационного учета по месту жительства производится органом регистрационного учета в следующих случаях: изменение места жительства - на основании заявления гражданина о Регистрации по новому месту жительства; призыв на военную службу - на основании сообщения военного комиссариата; осуждение к лишению свободы - на основании вступившего в законную силу приговора суда; признание безвестно отсутствующим - на основании вступившего в законную силу решения суда; смерть или объявление решением суда умершим - на основании свидетельства о смерти, оформленного в установленном законодательством порядке; выселение из занимаемого жилого помещения или признание утратившим право пользования жилым помещением - на основании вступившего в законную силу решения суда; обнаружение не соответствующих действительности сведений или документов, послуживших основанием для Регистрации, или неправомерные действия должностных лиц при решении вопроса о Регистрации - на основании вступившего в законную силу решения суда (ст.7).

Указанным нормам Закона "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения корреспондируют положения ст. 19.15. Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Так, проживание по месту жительства или по месту пребывания гражданина Российской Федерации, обязанного иметь удостоверение личности гражданина (паспорт), без удостоверения личности гражданина (паспорта) или по недействительному удостоверению личности гражданина (паспорту) либо без Регистрации по месту пребывания или по месту жительства - влечет наложение административного штрафа в размере от пятнадцати до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда.

Допущение лицом, ответственным за соблюдение правил регистрационного учета, проживания гражданина Российской Федерации без удостоверения личности гражданина (паспорта) или по недействительному удостоверению личности гражданина (паспорту) либо без Регистрации по месту пребывания или по месту жительства, а равно допущение гражданином проживания в занимаемом им или в принадлежащем ему на праве собственности жилом помещении лиц без удостоверения личности гражданина (паспорта) либо без Регистрации по месту пребывания или по месту жительства - влечет наложение административного штрафа в размере от двадцати до двадцати пяти

Процедура Регистрации граждан по месту жительства (постоянных жителей) и по месту пребывания (прибывших для временного проживания) на территории Российской Федерации осуществляется в соответствии с “Правилами Регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации” (далее – “Правила Регистрации”), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17.07.95г. № 713, в редакции постановлений Правительства Российской Федерации от 23.04.96г. № 512 и от 14.02.97г. № 172, а также в соответствии с утвержденной приказом МВД Российской Федерации от 23.10.95г. № 393 инструкцией о применении вышеназванных “Правил Регистрации”, регламентирующей порядок оформления регистрационных документов.

В соответствии с утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17.07.1995г. № 713 “Правилами Регистрации” органами регистрационного учета в городах, поселках, сельских населенных пунктах, закрытых административно-территориальных образованиях, в которых имеются органы внутренних дел, определены паспортно-визовые службы органов внутренних дел, а в остальных населенных пунктах — органы местного самоуправления. Указанные органы являются официальными получателями учетных данных о населении и несут ответственность за правильность оформления входящих и исходящих документов.

Основными организациями, участвующими в осуществлении регистрационного учета и хранящими данные этого учета, являются жилищно-эксплуатационные организации (ЖЭО), паспортно-визовые службы (ПВС) органов внутренних дел, жилищно-строительные и жилищные кооперативы, гостиницы, больницы и ряд других учреждений, перечисленных в “Правилах Регистрации”. Ответственными за Регистрацию граждан по месту пребывания и по месту жительства являются должностные лица этих организаций.
Актуальные учетные данные о Регистрации граждан по месту жительства или по месту пребывания, а также о снятии с регистрационного учета, оформленные в виде учетных документов установленной формы, направляются в республиканские, краевые, областные адресно-справочные бюро (АСБ). Сроки предоставления учетных данных в АСБ и формы учетных документов определяются действующими правилами Регистрации.

Документы, необходимые для Регистрации, определены законом и Правилами Регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 г. № 713 с изм. и доп. от 23.04.1996 г. № 512 и от 14.02. 1997 г. № 172.

Многочисленные нарушения прав и установленных законодательством процедур обуславливаются использованием данных регистрационного Учёта по месту пребывания и жительства в качестве исходных данных для формирования других учётных данных. На основании данных регистрационного Учёта формируются данные для выборов, медицинского, пенсионного и социального обеспечения, налогового Учёта, Регистрации предприятий, Регистрации средств связи и т.д. Однако такое использование данных регистрационного Учёта нигде не предусмотрено законодательством напрямую.

3. Запись актов гражданского состояния
 
В соответствии с Федеральным законом от 15.11.1997 г. № 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" органы ЗАГС производят Регистрацию актов гражданского состояния и несут ответственность за достоверность сведений, указанных в записях актов гражданского состояния. Функции Регистрации актов гражданского состояния в отношении граждан, преимущественно пребывающих за пределами Российской Федерации, выполняют также консульские учреждения Российской Федерации. Органы ЗАГС осуществляют оформление официальных документов, подтверждающих факт государственной Регистрации акта гражданского состояния. Следует подчеркнуть, что многие акты гражданского состояния возникают вне зависимости от Регистрации (рождение, смерть, брак), и государственная Регистрация лишь доказывает сам факт этой Регистрации, но не порождает прав и обязанностей.

В дальнейшем многие документы, оформленные органами ЗАГС, используются в составе исходных данных в процедурах Регистрации населения по месту жительства. Свидетельства о рождении является подтверждением факта существования ребёнка при Регистрации его по месту жительства одного из родителей, свидетельство о смерти является основанием для снятия гражданина с регистрационного учета по месту жительства. Сведения органов ЗАГС не заменяют сведений регистрационного учета граждан по месту жительства, гражданин может родиться в одном регионе, зарегистрировать брак в другом, а проживать в третьем регионе, в органах ЗАГС которого нет ни одной актовой записи по этому гражданину, однако сведения о смерти, перемене имени или пола в обязательном порядке направляются в орган ЗАГС по месту рождения человека (ст. 63 Закона "Об актах гражданского состояния).

4. Учет избирателей

4.1. Учёт избирателей в РФ

Права и свободы человека и гражданина, в соответствии со ст. 55 Конституции РФ, могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности Государства. Закон РФ от 25.06.93 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" в ст. 3 устанавливает, что Регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, законами РФ, конституциями и законами республик в составе РФ.
Механизм регистрационного учета избирателей в РФ связан с местом жительства граждан и соответственно с Системой жилищных правоотношений. Таким образом, осуществление конституционных прав граждан поставлено в зависимость от наличия у них Регистрации по месту жительства, что противоречит положению о том, что Конституция РФ имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

Взаимосвязь механизма регистрационного учета избирателей в РФ и места их жительства закреплена Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изменениями от 27 сентября, 24 декабря 2002 г., 23 июня, 4 июля, 23 декабря 2003 г., 7 июня, 12, 22 августа, 11 декабря 2004 г., 29 июня, 21 июля 2005 г.).

В силу данного закона (ст.16) Регистрации (учету) подлежат все избиратели, участники референдума. Регистрация (учет) избирателей, участников референдума, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, осуществляется главой местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, а в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации - города федерального значения, - руководителем территориального органа исполнительной власти города федерального значения.
Основанием для Регистрации (учета) избирателей, участников референдума на территории муниципального образования является факт нахождения места жительства (в отношении вынужденных переселенцев - факт временного пребывания) избирателей, участников референдума на соответствующей территории. Указанный факт устанавливается на основании сведений, представляемых органами, осуществляющими Регистрацию граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, т.е. не самими гражданами, что фактически означает невозможность самостоятельной Регистрации избирателей в избирательных списках. Граждане лишь вправе оспорить списки и требовать их внесения в списки, но опять же на основании данных о Регистрации по месту пребывания и жительства.

Регистрация (учет) избирателей, участников референдума - военнослужащих, членов их семей и других избирателей, участников референдума, проживающих в пределах расположения воинской части, осуществляется командиром воинской части. Основанием для Регистрации (учета) данной категории избирателей, участников референдума является факт нахождения их места жительства в пределах расположения воинской части, устанавливаемый на основании сведений, представляемых соответствующей службой воинской части.

Регистрация (учет) избирателей, участников референдума, проживающих за пределами Российской Федерации или находящихся в длительных заграничных командировках, осуществляется руководителем соответствующего дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации.

Органы, осуществляющие Регистрацию граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, выдачу и замену документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации, не реже чем один раз в месяц представляют сведения о фактах выдачи и замены паспорта гражданина Российской Федерации, Регистрации и снятия с регистрационного учета по месту жительства (в отношении вынужденных переселенцев - по месту пребывания) граждан Российской Федерации, выдачи паспорта гражданина Российской Федерации в нарушение установленного порядка с указанием следующих персональных данных гражданина: фамилии, имени, отчества, даты рождения, места рождения, пола, гражданства, адреса места жительства (в отношении вынужденных переселенцев - места пребывания), вида документа, удостоверяющего личность, серии и номера этого документа, наименования или кода органа, выдавшего документ, даты выдачи документа - главе местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, а в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации - города федерального значения, - руководителю территориального органа исполнительной власти города федерального значения по месту своего нахождения.

Органы записи актов гражданского состояния не реже чем один раз в месяц представляют сведения о фактах смерти граждан Российской Федерации главе местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, а в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации - города федерального значения, - руководителю территориального органа исполнительной власти города федерального значения по месту своего нахождения.

Не реже чем один раз в три месяца органы, осуществляющие воинский учет, сообщают о гражданах Российской Федерации, призванных (поступивших по контракту) на военную службу (уволенных с военной службы), а органы (учреждения) уголовно-исполнительной Системы - о гражданах, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, главе местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, а в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации - города федерального значения, - руководителю территориального органа исполнительной власти города федерального значения по месту жительства гражданина.

Суд, приняв решение о признании гражданина недееспособным, а также решение о признании гражданина, ранее признанного судом недееспособным, дееспособным, сообщает о принятом решении главе местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, а в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации - города федерального значения, - руководителю территориального органа исполнительной власти города федерального значения по месту жительства гражданина.

Указанные сведения не реже чем один раз в месяц передаются главой местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, а в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации - города федерального значения, - руководителем территориального органа исполнительной власти города федерального значения в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации для формирования и ведения регистра избирателей, участников референдума.

Регистрация избирателей, участников референдума и установление численности зарегистрированных на территории муниципального образования, субъекта Российской Федерации, в Российской Федерации и за пределами территории Российской Федерации избирателей, участников референдума осуществляются по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года с использованием ГАС "Выборы".
Регистрация (учет) избирателей, участников референдума, установление численности зарегистрированных избирателей, участников референдума, формирование и ведение регистра избирателей, участников референдума осуществляются в порядке, установленном положением о государственной Системе Регистрации (учета) избирателей, участников референдума, которое утверждается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

Избиратель, участник референдума имеет право на беспрепятственный доступ к документированной Информации (персональным данным) о себе, в том числе к Информации, находящейся на машиночитаемых носителях, на уточнение этой Информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности, а также имеет право знать, кто и в каких целях использует или использовал эту Информацию, кем и кому она предоставлена.

В соответствии с вышеуказанным Федеральным законом, Федеральными законами "О референдуме Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" а также Уставом города Москвы, Законом города Москвы от 11 июня 2003 г. N 36"Избирательный кодекс города Москвы", постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 29 апреля 2003 г. N 5/37-4"О внесении изменений и дополнений в Положение о Государственной Системе Регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации" был издан Указ Мэра Москвы "О мерах по обеспечению учета населения города Москвы и предоставлению сведений о численности избирателей, участников референдума".

Данным указом в целях организации взаимодействия при учете населения города Москвы устанавливается порядок, сроки и формы представления сведений для учета населения города Москвы и предоставления сведений о численности избирателей, участников референдума.

В соответствии с установленным порядком должностные лица организации, имеющих жилищный фонд на праве хозяйственного ведения либо праве оперативного управления, организаций, осуществляющих управление жилищным фондом, единых информационных расчетных центров, жилищно-строительных и жилищных кооперативов, домов-интернатов для инвалидов, ветеранов, одиноких престарелых, гостиниц, приютов и других учреждений социального назначения, организаций и иных организационно-правовых форм:

1) готовят списки зарегистрированных по месту жительства граждан;
2) представляют главам управ районов города Москвы сведения о зарегистрированных по месту жительства гражданах, подготовленные в соответствии с данным указом, и машиночитаемую версию этих сведений;
3) ежемесячно, начиная с момента передачи сведений, представляют главам управ районов сведения по состоянию на первое число каждого месяца: - о зарегистрированных по месту жительства гражданах в связи с рождением, в связи с прибытием на новое место жительства; - о зарегистрированных по месту жительства гражданах, получивших или заменивших документ, удостоверяющий личность, изменивших фамилию, имя, отчество; - о снятых с регистрационного учета гражданах в связи с изменением места жительства, призывом на военную службу, осуждением к лишению свободы, смертью. Командиры воинских частей, дислоцированных на территории города Москвы: обеспечивают Регистрацию (учет) избирателей из числа военнослужащих, членов их семей и других избирателей, участников референдума, проживающих в пределах расположения воинской части; представляют главе управы района сведения о численности избирателей-военнослужащих, членов их семей и других избирателей, участников референдума, проживающих в пределах расположения воинской части, дислоцированной на территории района. Сведения представляются 2 раза в год до 10 января и до 10 июля по состоянию на 1 января и 1 июля.

Главы районных управ г. Москвы: обеспечивают учет граждан, зарегистрированных по месту жительства на территории района, ежемесячно вносят изменения и уточнения в сведения о зарегистрированных по месту жительства гражданах на основании поступивших данных, представляют Информацию о внесенных изменениях и уточнениях в сведения об избирателях, участниках референдума, зарегистрированных на территории района, в Московскую городскую избирательную комиссию; ежегодно до 15 января и до 15 июля представляют сведения о численности избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории района по состоянию на 1 января и 1 июля, а также машиночитаемую версию этих сведений в Московскую городскую избирательную комиссию; хранят сведения о зарегистрированных по месту жительства гражданах на бумажном или защищенном от записи, машиночитаемом носителе; обеспечивают гражданам возможность доступа к документированной Информации (персональным данным) о них, в том числе к Информации, находящейся на машиночитаемых носителях, в целях уточнения этой Информации, обеспечения ее полноты и достоверности, получения сведений о том, кто и в каких целях использует или использовал эту Информацию; по согласованию используют для учета граждан, зарегистрированных по месту жительства, и представления сведений о численности избирателей, участников референдума, программно-технические средства и персонал Московской городской избирательной комиссии.

Московская городская избирательная комиссия: ежемесячно вносит изменения и уточнения в сведения о зарегистрированных избирателях, участниках референдума, на основании поступивших данных, ежегодно до 18 января и 18 июля устанавливает общую численность избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории города Москвы по состоянию на 1 января и 1 июля, и представляет Мэру Москвы сведения об общей численности избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории города Москвы; ежегодно до 20 января и 20 июля представляет подписанные Мэром Москвы и председателем Московской городской избирательной комиссии сведения и полученные от глав управ районов города Москвы машиночитаемые версии сведений в избирательную комиссию Российской Федерации.

Данным указом также предусмотрено просить Председателей районных судов города Москвы обеспечить ежемесячное представление главам управ районов сведений о зарегистрированных по месту жительства гражданах на территории соответствующего района: - признанных на основании вступившего в законную силу решения суда недееспособными, - признанных на основании вступившего в законную силу решения суда дееспособными, в отношении которых ранее выносилось решение о признанииих недееспособными.

Департамент территориальных органов исполнительной власти города Москвы, Главное управление внутренних дел города Москвы, префектуры административных округов города Москвы, Военный комиссариат города Москвы, Управление записи актов гражданского состояния города Москвы оказывают в установленном порядке содействие должностным лицам, ответственным за Регистрацию граждан по месту жительства, командирам воинских частей, дислоцированных на территории города Москвы, главам управ районов города Москвы в составлении и уточнении списков граждан, зарегистрированных по месту жительства в городе Москве.

4.2. Учёт избирателей в США

Регистрация избирателей в США основана на принципиально иных принципах, чем в РФ. Избиратели добровольно регистрируются в избирательном округе по месту жительства, изъявляя желание участвовать в выборах в данном округе. Избиратель вправе самостоятельно определить место своего проживания для участия в выборах. В Регистрации может быть отказано, или она может быть оспорена в суде, но для этого надо доказать, что избиратель фактически не проживает в данном избирательном округе.

Законодательство США не ограничивает тем самым права бездомных или жителей передвижных домов на участие в каких-либо выборах.

Конгресс США принял Национальный Акт о Регистрации избирателей 1993г с целью расширения избирательных возможностей для каждого американца. Акт облегчил американцам Регистрацию в качестве избирателей, а также осуществление данной процедуры. Акт также разрешает Департаменту Юстиции предъявлять гражданский иск в Федеральном Суде во исполнение положений данного закона. Акт наделяет Федеральную Избирательную Комиссию полномочиями издавать руководство по применению Акта, разрабатывать национальную форму Регистрации избирателей по почте и составлять отчеты об эффективности применения данного Акта. В соответствии с законом 2002г. данные полномочия были переданы Комиссии по содействию проведения выборов.

В дополнение к иным способам Регистрации избирателей, которые предусмотрены в каждом Штате, Акт предписывает штатам обеспечить гражданам возможность Регистрации в качестве избирателей на федеральных выборах следующими тремя способами:

• (ст.5) одновременно с получением или заменой водительского удостоверения и требует, чтобы заполненная регистрационная форма была передана в государственный орган, отвечающий за проведение федеральных выборов или выборов в соответствующем Штате;
• (ст.7) предписывает штатам предоставлять гражданам возможность зарегистрироваться в качестве избирателей во всех официальных органах и фондах, осуществляющих бюджетные программы помощи лицам с ограниченными возможностями. Любому лицу, которое обращается в данные службы, должна быть предоставлена форма Регистрации в качестве избирателя, а также помощь в заполнении данной регистрационной формы. Заполненные регистрационные формы должны быть переданы в государственный орган, отвечающий за проведение федеральных выборов или выборов в соответствующем Штате;
• Ст. 6 Акта предусматривает, что граждане могут зарегистрироваться в качестве избирателей, используя форму Регистрации по почте, разрабатываемую каждым Штатом, а также Комиссией по содействию проведения выборов.

Ст.8 Акта предусматривает требования к порядку ведения штатами списка избирателей на федеральных выборах, а также уведомление каждого заявителя, пожелавшего зарегистрироваться в качестве избирателей, о принятии или отклонении его заявления. Акт предписывает штатам аккуратное ведение списков избирателей, а также постоянное их обновление, в том числе выявление зарегистрированных лиц, утративших право на участие в выборах, например вследствие перехода таких лиц под иную юрисдикцию.

В то же время Акт требует, чтобы программы ведения списков избирателей включали специальные гарантии, например, были едиными, не дискриминационными, соответствовали Акту об избирательных правах и т.д. Исключение лица из списков избирателей возможно только в соответствии с нормами данного Акта, который допускает такое исключение в случае совершения определенных преступлений или в случае признания лица недееспособным в судебном порядке. Кроме того, исключение лица из списков избирателей возможно только, если оно допускаться законодательством Штата.

Национальный Акт о Регистрации избирателей 1993г. предусматривает также дополнительные гарантии, в соответствии с которыми зарегистрированные избиратели могут в определенных обстоятельствах участвовать в выборах независимо от перемены адреса. Например, избиратель, который переезжает в пределах района, сохраняет право участвовать в выборах, даже если он не перерегистрировался по новому адресу.

5. Система Учёта государственного земельного кадастра

Одним из важнейших факторов управления земельными ресурсами является Система государственного земельного кадастра, которая служит информационной основой государственного управления земельными ресурсами и экономического регулирования земельных отношений.

Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г., 29 июня, 3 октября, 21, 29 декабря 2004 г., 7 марта, 21, 22 июля 2005 г.) определяет государственный земельный кадастр как систематизированный свод документированных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель в Российской Федерации, о кадастровой стоимости, местоположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества.

В государственный земельный кадастр включается Информация о субъектах прав на земельные участки. Он ведется по единой для Российской Федерации Системе. Объектами государственного кадастрового учета являются земельные участки и прочно связанные с ними иные объекты недвижимого имущества (ст.70).

Порядок ведения государственного земельного кадастра устанавливается Федеральным законом от 2 января 2000 г. "О государственном земельном кадастре" (с изм. и доп. от 22 августа 2004 г.) ст.17). В соответствии с названным Федеральным законом издано Постановление Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. "Об утверждении Правил кадастрового деления территории Российской Федерации и Правил присвоения кадастровых номеров земельным участкам".

На всей территории Российской Федерации ведение государственного земельного кадастра осуществляется по единой методике и представляет собой последовательные действия по сбору, документированию, накоплению, обработке, учету и хранению сведений о земельных участках. Сведения о состоянии и об использовании земельных участков, их площадях, местоположении, экономических и качественных характеристиках вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных о межевании земельных участков, сведений, представленных правообладателями земельных участков, результатов проведения топографо-геодезических, картографических, мониторинговых, землеустроительных, почвенных, геолого-геоморфологических и иных обследований и изысканий. В отношении каждой категории земель применяется определенный перечень сведений о земельных участках.

Сведения о правах на земельные участки и об ограничениях (обременениях) этих прав вносятся в Единый государственный реестр земель на основании сведений Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также на основании иных документов о правах на земельные участки, являющихся юридически действительными на момент внесения указанных сведений в государственный земельный кадастр.

Сведения об экономических характеристиках земельных участков вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных государственной кадастровой и иной оценки земель и положений нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Сведения о территориальных зонах вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных, полученных от органов, осуществляющих Регистрацию или учет территориальных зон. Документирование сведений государственного земельного кадастра осуществляется на бумажных и (или) электронных носителях.

При наличии расхождений в сведениях, записанных на бумажных носителях, и сведениях, записанных на электронных носителях, приоритет имеют сведения, записанные на бумажных носителях, если иное не установлено федеральным законом. Единый государственный реестр земель и кадастровые дела подлежат вечному хранению, их уничтожение и изъятие не допускаются.

Федеральная целевая программа "Создание автоматизированной Системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)" ориентирована на создание единой базы данных земельного кадастра, которая должна включать сведения о земельных участках, а также об иных объектах недвижимости связанных с ними. Результатом формирования данной информационной Системы должна стать база данных экономически обоснованного налогообложения недвижимого имущества, а также совершенствования Системы управления недвижимостью. В основу ФЦП заложен принцип, согласно которому важнейшим условием устойчивого экономического развития Российской Федерации является эффективное использование земли и иной недвижимости всех форм собственности для удовлетворения потребностей общества и граждан.

В Программе выделена подпрограмма "Информационное обеспечение управления недвижимостью, реформирования и регулирования земельных и имущественных отношений", направленная на разграничение государственной собственности на землю и создание автоматизированных Систем управления недвижимостью на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на основе использования современных информационных технологий, обеспечивающих эффективное управление земельными и имущественными отношениями
Реализация Программы осуществляется по следующим направлениям:

1) разработка нормативно-методических документов, в том числе:
• документов по ведению государственного земельного кадастра как единой Системы государственного учета недвижимости на основе автоматизированных технологий и по обеспечению публичности его сведений;
• правил отнесения участков земной поверхности, участков лесного фонда, обособленных водных объектов, многолетних насаждений, участков недр, строений и сооружений к объектам недвижимости с определением их характеристик, необходимых для описания этих объектов как недвижимого имущества, а также отражения сведений о них в автоматизированных базах данных;
• порядка формирования земельных участков и расположенных на них зданий и сооружений в качестве единых объектов недвижимости и правила их государственного кадастрового учета и отражения соответствующих сведений в автоматизированных базах данных, а также устанавливающих порядок постановки на государственный учет в автоматизированной Системе государственного земельного кадастра участков лесного фонда, многолетних насаждений, обособленных водных объектов, участков недр как объектов права;
• регламентов передачи и обмена Информации между автоматизированными базами данных органов (организаций), осуществляющих деятельность по ведению государственного земельного кадастра, технической инвентаризации, ведению градостроительного, лесного, водного и других кадастров и реестров, учреждений юстиции по Регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также налоговых органов;
2) автоматизация ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости, в том числе:
• разработка технологий и специального программного обеспечения для автоматизации ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости и информационного обеспечения субъектов оборота земель и иного недвижимого имущества, а также органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов муниципальных образований;
• создание Систем электронного межведомственного обмена данными, совершенствование инфраструктуры, обеспечивающей внедрение и сопровождение комплексов автоматизации;
• создание и ввод в эксплуатацию средств информационной безопасности автоматизированной Системы на основе внедрения средств защиты Информации от несанкционированного доступа, обязательной сертификации используемого оборудования и программного обеспечения, страхования информационных ресурсов;
3) подготовка и ввод в автоматизированные базы данных Информации о фактически используемых, но не учтенных ранее земельных участках всех форм собственности;
4) подготовка и ввод в автоматизированные базы данных Информации по государственной кадастровой оценке земель для целей налогообложения;
5) создание единого информационно-коммуникационного пространства органов государственного кадастрового учета, технической инвентаризации, Регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, налоговых органов, органов управления и распоряжения государственной и муниципальной недвижимостью, а также органов государственного управления на основе разработки, согласования и внедрения общих классификаторов, информационных моделей объектов управления, протоколов и механизмов, обеспечивающих межведомственный доступ к Информации, и разработки соответствующих программных комплексов и баз данных. Эти мероприятия направлены на отработку интегрированных технологий по формированию, учету объектов недвижимости и Регистрации прав на них, базирующихся на принципе "одного окна".

В ходе реализации Программы и входящих в ее состав подпрограмм будут достигнуты следующие результаты:

• создана автоматизированная Система ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости, позволяющая в рамках единого государственного информационного ресурса обеспечить формирование сведений об объектах недвижимости как объектах оборота и налогообложения;
• созданы автоматизированные базы данных о земельных участках и прочно связанных с ними объектах недвижимого имущества, осуществлена подготовка и ввод актуальной Информации по результатам инвентаризации, межевания и государственного кадастрового учета указанных объектов. По итогам кадастровой оценки для определения налогооблагаемой базы будут актуализированы экономические характеристики земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества по принципу наибольшей эффективности их использования;
• проведено разграничение государственной собственности на землю, Регистрация прав собственности на земельные участки Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и ввод Информации в автоматизированные базы данных;
• создана Система электронного обмена сведениями между органами (организациями) по формированию, кадастровому учету, технической инвентаризации, оценке, Регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, органами по управлению государственным и муниципальным имуществом, органами по управлению фондом недр, лесным фондом, водным фондом, налоговыми органами и др.;
• создана информационная база данных о единых объектах недвижимости, позволяющая сформировать в налоговых органах фискальный реестр в целях перехода на взимание налога на недвижимость;
• созданы как единый государственный информационный ресурса автоматизированные базы данных о земельных участках, связанных с ними объектах недвижимого имущества, об участках лесного фонда Российской Федерации, участках недр, обособленных водных объектах;
• сформирована инфраструктура научно-технического сопровождения, обеспечения информационной безопасности, подготовки и переподготовки кадров для работы с Системами ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости, управления и распоряжения;

В результате реализации программы к концу 2003 г. обеспечена полнота покрытия всей территории Российской Федерации Системой ведения государственного земельного кадастра. Во всех 89 субъектах Российской Федерации в городах и районах действуют 2288 органов государственного кадастрового учета (Федеральные государственные учреждения "Земельные кадастровые палаты" и их филиалы). На их основе развернута информационно-техническая инфраструктура автоматизированной Системы ведения государственного земельного кадастра, обеспечивающая реализацию необходимых учетных процедур и содержащая в своих автоматизированных базах данных сведения о поставленных на государственный кадастровый учет земельных участках и их правовом положении. Полностью завершен этап первичного оснащения всех указанных органов программно-техническими комплексами, позволяющими осуществлять ведение государственного земельного кадастра в автоматизированном режиме.
Практически завершены работы по государственной кадастровой оценке наиболее значимых для целей налогообложения земель, что является важнейшим системообразующим фактором для формирования единого экономического пространства в сфере земельно-имущественных отношений и реализации государственных фискальных функций. Оценено 94,91% всех земель Российской Федерации.

Возрастающими темпами идет рост запросов на получение сведений из ГЗК от граждан и юридических лиц. В 2003 году в органы кадастрового учета поступило 1,2 млн. обращений граждан о постановке на государственный кадастровый учет земельных участков и 1,8 млн. обращений от различных категорий непосредственных пользователей Системы о предоставлении сведений из государственного земельного кадастра. В федеральный бюджет зачислено средств за предоставление сведений 45,2 млн. рублей и за копирование (документирование) – 48,5 млн. рублей, что в целом на 62,5 % больше, чем в 2002 году.

Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 2005 г. N 560 утверждена еще одна подпрограмма федеральной целевой программы "Создание Системы кадастра недвижимости (2006 - 2011 годы)".
В настоящее время Системы учета земли и иной недвижимости разделены, что существенно увеличивает временные затраты правообладателей при учете недвижимости и Регистрации прав на нее, а также при получении Информации из Систем учета, поскольку для постановки на государственный кадастровый учет земельного участка и прочно связанного с ним объекта недвижимости и получения Информации об объектах недвижимости необходимо обратиться в каждую из Систем.

Срок постановки земельного участка на государственный кадастровый учет, а также предоставления сведений из государственного земельного кадастра составляет 1 месяц. Сведения об объектах недвижимости содержатся в базах данных Систем государственного земельного кадастра, технического учета объектов градостроительной деятельности, а также водного, лесного и других природно-ресурсных кадастров.

В Системах учета имеют место дублирование функций и наличие погрешностей в сведениях об объектах недвижимости вследствие многократного ручного введения, различий в идентификации объектов и субъектов права, а также сложности проверки взаимного расположения объектов и непротиворечивости Информации, содержащейся в разрозненных информационных Системах
Отсутствие современной цифровой (картографической) основы при проведении государственного кадастрового учета земельных участков создает проблемы с определением и согласованием границ земельных участков, что является негативным фактором при Регистрации права собственности и иных вещных прав на землю. Другой важнейшей проблемой в сфере земельно-имущественных отношений является неурегулированность вопросов, связанных с реформированием Системы имущественных налогов. В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации в 2006 году будет введен порядок исчисления земельного налога на основе кадастровой стоимости земельного участка. Однако при этом отсутствует механизм актуализации кадастровой стоимости земель.
Подпрограмма "Создание Системы кадастра недвижимости (2006 - 2011 годы)", констатируя возможность нескольких вариантов решения указанных проблем, тем не менее предусматривает создание и ведение государственного кадастра недвижимости на федеральном уровне.

Этот вариант исключает возможность ведения двойного учета объектов недвижимости, обеспечивает более полный контроль за деятельностью органов кадастрового учета, упрощает процедуры межведомственного информационного обмена и обработки экстерриториальных запросов на предоставление сведений об объектах кадастрового учета независимо от места их нахождения.
Интеграция на федеральном уровне актуальной и полной Информации государственного кадастра недвижимости, возможность оперативной передачи ее в Федеральную налоговую службу повышают эффективность выполнения отчетных, аналитических и контрольных функций не только Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, но и налоговых органов. При этом у органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также у организаций и граждан появляются дополнительные возможности для проведения комплексного анализа и прогнозирования с целью принятия решений.

Однако реализация этого варианта предъявляет более высокие требования к технической инфраструктуре.

6. Учёт налогоплательщиков

Налоговый кодекс Российской Федерации часть первая от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ (с изменениями от 30 марта, 9 июля 1999 г., 2 января, 5 августа 2000 г., 24 марта, 28, 29, 30 декабря 2001 г., 28 мая, 6, 30 июня, 7 июля, 23 декабря 2003 г., 29 июня, 2 ноября 2004 г.) предусматривает положения об учете налогоплательщиков - организаций и физических лиц в целях проведения налогового контроля (ст. 83).
Налогоплательщики подлежат постановке на учет в налоговых органах соответственно по месту нахождения организации, месту нахождения ее обособленных подразделений, месту жительства физического лица, а также по месту нахождения принадлежащего им недвижимого имущества и транспортных средств и по иным основаниям, предусмотренным Налоговым кодексом.

Организация, в состав которой входят обособленные подразделения, расположенные на территории Российской Федерации, обязана встать на учет в налоговом органе по месту нахождения каждого своего обособленного подразделения. Министерство финансов Российской Федерации вправе определять особенности постановки на учет крупнейших налогоплательщиков (утверждены приказом Минфина РФ от 11 июля 2005 г. N 85н). Особенности учета иностранных организаций также устанавливаются Минфином РФ. Учет в налоговых органах иностранных организаций определен приказом МНС РФ от 7 апреля 2000 г. N АП-3-06/124 и приказом МНС РФ от 28 июля 2003 г. N БГ-3-09/426

Постановка на учет в налоговом органе в качестве налогоплательщика организации и индивидуальных предпринимателей осуществляется независимо от наличия обстоятельств, с которыми Налоговый кодекс связывает возникновение обязанности по уплате того или иного налога.

Постановка на учет организации или индивидуального предпринимателя в налоговом органе по месту нахождения или по месту жительства осуществляется на основании сведений, содержащихся соответственно в едином государственном реестре юридических лиц, едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Порядок и условия присвоения, применения, а также изменения идентификационного номера налогоплательщика при постановке на учет, снятии с учета юридических и физических лиц, утвержден приказом МНС РФ от 3 марта 2004 г. N БГ-3-09/178.
Постановка на учет, снятие с учета организации или физического лица в налоговом органе по месту нахождения принадлежащего им недвижимого имущества и (или) транспортных средств осуществляются на основании сведений, сообщаемых органами, осуществляющими государственную Регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, и органами, осуществляющими Регистрацию транспортных средств соответственно. Организация подлежит постановке на учет в налоговых органах по месту нахождения недвижимого имущества, принадлежащего ей на праве собственности, праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
 
Местом нахождения имущества в этой связи признается:

1) для морских, речных и воздушных транспортных средств - место (порт) приписки или место государственной Регистрации, а при отсутствии таковых - место нахождения (жительства) собственника имущества;
2) для иных транспортных средств - место государственной Регистрации, а при отсутствии такового место нахождения (жительства) собственника имущества;
3) для иного недвижимого имущества - место фактического нахождения имущества.
Постановка на учет частного нотариуса, адвоката или физического лица, не относящегося к индивидуальным предпринимателям осуществляется налоговым органом по месту жительства указанных лиц.
В случае возникновения у налогоплательщиков затруднений с определением места постановки на учет решение на основе представленных ими данных принимается налоговым органом.
Налоговые органы на основе имеющихся данных и сведений о налогоплательщиках обязаны обеспечить постановку их на учет.
Положения, регламентирующие порядок постановки на учет и снятия с учета организаций и физических лиц, а также идентификационный номер налогоплательщика предусмотрены ст. 84 Налогового кодекса.
Постановка на учет организации по месту нахождения ее обособленного подразделения осуществляется на основании заявления, форма которого устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов. Одновременно с заявлением о постановке на учет организация представляет в одном экземпляре копии заверенных в установленном порядке свидетельства о постановке на учет в налоговом органе организации по месту ее нахождения, документов, подтверждающих создание обособленного подразделения (при их наличии).

При постановке на учет физических лиц в состав сведений об указанных лицах включаются также их персональные данные:

• фамилия, имя, отчество;
• дата и место рождения;
• место жительства;
• данные паспорта или иного удостоверяющего личность налогоплательщика документа;
• данные о гражданстве.
Использование анкеты при постановке физических лиц на учет в налоговых органах регламентируется письмом МНС РФ от 22 сентября 2000 г. N БГ-6-12/753.
Налоговый орган обязан осуществить постановку на учет в течение пяти дней со дня представления ими всех необходимых документов и в тот же срок выдать им уведомления о постановке на учет в налоговом органе. Формы таких уведомлений устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов.
Налоговый орган, осуществивший постановку на учет вновь созданной организации или индивидуального предпринимателя, обязан выдать им свидетельство о постановке на учет в налоговом органе. Форма такого свидетельства устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов.
Налоговый орган обязан осуществить постановку на учет организации или физического лица по месту нахождения принадлежащего им недвижимого имущества и (или) транспортных средств, а также частных нотариусов и адвокатов по месту их жительства в течение пяти дней со дня поступления сведений и в тот же срок обязан выдать или направить по почте свидетельство или уведомление о постановке на учет в налоговом органе.
Изменения в сведениях об организациях или индивидуальных предпринимателях подлежат учету на основании сведений, содержащихся соответственно в едином государственном реестре юридических лиц, едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Изменения в сведениях о физических лицах, не относящихся к индивидуальным предпринимателям, а также о частных нотариусах и об адвокатах подлежат учету налоговым органом по месту их жительства на основании сведений, предусмотренных Налоговым кодексом.
Если налогоплательщик изменил место нахождения или место жительства, снятие с учета налогоплательщика осуществляется налоговым органом, в котором налогоплательщик состоял на учете.
В случае принятия организацией решения о прекращении деятельности через свое обособленное подразделение снятие с учета осуществляется налоговым органом по заявлению налогоплательщика в течение 14 дней со дня подачи такого заявления.
В случае прекращения полномочий частного нотариуса, прекращения статуса адвоката снятие с учета осуществляется налоговым органом в порядке, утвержденном Министерством финансов Российской Федерации.

Постановка на учет, снятие с учета осуществляются бесплатно

Каждому налогоплательщику присваивается единый по всем видам налогов и сборов, в том числе подлежащих уплате в связи с перемещением товаров через таможенную границу Российской Федерации, и на всей территории Российской Федерации идентификационный номер налогоплательщика. Налоговый орган указывает идентификационный номер налогоплательщика во всех направляемых ему уведомлениях.
Каждый налогоплательщик указывает свой идентификационный номер в подаваемых в налоговый орган декларации, отчете, заявлении или ином документе, а также в иных случаях, предусмотренных законодательством.
Порядок и условия присвоения, применения, а также изменения идентификационного номера налогоплательщика определяются Министерством финансов Российской Федерации.
На основе данных учета федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, ведет Единый государственный реестр налогоплательщиков в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Правила ведения Единого государственного реестра налогоплательщиков, утверждены постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. N 110.
Сведения о налогоплательщике с момента постановки на учет являются налоговой тайной, если иное не предусмотрено Налоговым кодексом.
Организации - налоговые агенты, не учтенные в качестве налогоплательщиков, встают на учет в налоговых органах по месту своего нахождения в порядке, предусмотренном для организаций-налогоплательщиков.
Налоговый кодекс устанавливает обязанности органов, учреждений, организаций и должностных лиц сообщать в налоговые органы сведения, связанные с учетом налогоплательщиков (ст.85), а также соответствующие обязанности банков (ст.86).
Органы юстиции, выдающие лицензии на право нотариальной деятельности и наделяющие нотариусов полномочиями, обязаны сообщать в налоговый орган по месту своего нахождения о физических лицах, получивших лицензии на право нотариальной деятельности и (или) назначенных на должность нотариуса, занимающегося частной практикой, или освобожденных от нее, в течение пяти дней со дня издания соответствующего приказа.
Советы адвокатских палат субъектов Российской Федерации обязаны не позднее 30-го числа каждого месяца сообщать в налоговый орган по месту нахождения адвокатской палаты субъекта Российской Федерации сведения об адвокатах, являющихся членами адвокатской палаты, об избранной ими форме адвокатского образования, а также о принятых решениях о приостановлении (возобновлении) или прекращении статуса адвоката.

Органы, осуществляющие Регистрацию физических лиц по месту жительства либо Регистрацию актов гражданского состояния физических лиц, обязаны сообщать соответственно о фактах Регистрации физического лица по месту жительства либо о фактах рождения и смерти физических лиц в налоговые органы по месту своего нахождения в течение 10 дней после Регистрации указанных лиц или фактов.
Органы, осуществляющие государственную Регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, органы, осуществляющие Регистрацию транспортных средств, обязаны сообщать сведения о расположенном на подведомственной им территории недвижимом имуществе, о транспортных средствах, зарегистрированных в этих органах (правах и сделках, зарегистрированных в этих органах), и об их владельцах в налоговые органы по месту своего нахождения в течение 10 дней со дня соответствующей Регистрации.

Формы сведений о транспортных средствах и лицах, на которых они зарегистрированы, представляемые органами, осуществляющими государственную Регистрацию транспортных средств, утверждены приказом МНС РФ от 10 ноября 2002 г. N БГ-3-04/641.

Органы опеки и попечительства, воспитательные, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения и иные аналогичные учреждения обязаны сообщать об установлении опеки над физическими лицами, признанными судом недееспособными, об опеке, попечительстве и управлении имуществом малолетних, иных несовершеннолетних физических лиц, физических лиц, ограниченных судом в дееспособности, дееспособных физических лиц, над которыми установлено попечительство в форме патронажа, физических лиц, признанных судом безвестно отсутствующими, а также о последующих изменениях, связанных с указанной опекой, попечительством или управлением имуществом, в налоговые органы по месту своего нахождения не позднее пяти дней со дня принятия соответствующего решения. Указанные сведения предоставляются в форме, утвержденной письмом Минобразования РФ от 23 января 2002 г. N 119/28-5.

Органы (учреждения), уполномоченные совершать нотариальные действия, и нотариусы, осуществляющие частную практику, обязаны сообщать о нотариальном удостоверении права на наследство и договоров дарения в налоговые органы по месту своего нахождения не позднее пяти дней со дня соответствующего нотариального удостоверения, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.
Органы, осуществляющие учет и (или) Регистрацию пользователей природными ресурсами, а также лицензирование деятельности, связанной с пользованием этими ресурсами, обязаны сообщать о предоставлении прав на такое пользование, являющихся объектом налогообложения, в налоговые органы по месту своего нахождения в течение 10 дней после Регистрации (выдачи соответствующей лицензии, разрешения природопользователя.

Органы, осуществляющие выдачу и замену документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации, обязаны сообщать в налоговый орган по месту жительства гражданина сведения:
• о фактах замены документа, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации, и об изменениях персональных данных, содержащихся во вновь выданном документе, в течение пяти дней со дня выдачи нового документа;
• о фактах подачи гражданином в эти органы заявления об утрате документа, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации, в течение трех дней со дня его подачи.
Банки открывают счета организациям, индивидуальным предпринимателям только при предъявлении свидетельства о постановке на учет в налоговом органе. Банк обязан сообщить об открытии или закрытии счета организации, индивидуального предпринимателя в налоговый орган по месту их учета в пятидневный срок со дня соответствующего открытия или закрытия такого счета. Приказом МНС РФ от 27 июля 2004 г. N САЭ-3-24/441@ утверждена форма сообщения банка налоговому органу об открытии (закрытии) банковского счета. Банки обязаны выдавать налоговым органам справки по операциям и счетам организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации, в течение пяти дней после мотивированного запроса налогового органа.

Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. N 110

"О совершенствовании процедур государственной Регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" утвердило " Правила ведения Единого государственного реестра налогоплательщиков" и " Правила взаимодействия регистрирующих органов при государственной Регистрации"

Единый государственный реестр, включающий в себя государственные базы данных учета налогоплательщиков, ведется на основе единых методологических и программно-технологических принципов и документированной Информации. Реестр содержит сведения об организациях и физических лицах, поставленных на учет по основаниям, установленным Налоговым кодексом РФ (с указанием идентификационного номера налогоплательщика, а также кода причины постановки на учет для организаций). Собственником реестра является Российская Федерация. Право собственности от имени Российской Федерации в отношении реестра осуществляет в рамках своей компетенции Правительство Российской Федерации.

Сведения представляются в налоговые органы в электронном виде (на машиночитаемых носителях или по телекоммуникационным каналам связи) при условии обеспечения защиты от несанкционированного доступа и искажений. В этом случае подлинность сведений подтверждается электронной цифровой подписью либо иным способом в соответствии с законодательством Российской Федерации. Вид носителя и способ передачи сведений на электронных носителях определяются соглашением сторон. При отсутствии возможности передачи сведений в электронном виде они представляются в виде документов на бумажном носителе.

Документы на бумажных и электронных носителях, содержащие сведения, составляющие в соответствии с Налоговым кодексом РФ налоговую тайну, должны храниться и обрабатываться в местах, недоступных для посторонних лиц и сотрудников налоговых органов, не имеющих полномочий для работы с такими сведениями. Налоговые органы осуществляют прием документированной Информации для ведения реестра и передачу ее другим налоговым органам в порядке, установленном для приема и передачи конфиденциальной Информации.

Ведение реестра осуществляется с использованием средств вычислительной техники и включает в себя ведение государственных баз данных, формируемых по территориальному признаку, а также последующее автоматизированное объединение их в единый банк данных. Ведение реестра включает в себя внесение в него представленных в соответствии с данными Правилами сведений, их обновление при изменении данных об организациях и физических лицах и исключение из реестра сведений о лицах, снятых с учета в предусмотренных законодательством РФ случаях.
Сведения, исключенные из реестра, хранятся в архиве.

Сведения, содержащиеся в реестре, предоставляются пользователям по запросам, составленным в произвольной форме, или в порядке, установленном соглашением сторон. На бесплатной основе сведения предоставляются:

а) организациям (сведения о них) - в полном объеме по запросу, в котором должны быть указаны наименование организации, основной государственный регистрационный номер, идентификационный номер налогоплательщика и код причины постановки на учет;
б) физическим лицам (сведения о них) - в полном объеме по запросу, в котором должны быть указаны фамилия, имя, отчество, идентификационный номер налогоплательщика (при его наличии), номер, дата выдачи документа, удостоверяющего личность физического лица, и наименование органа, выдавшего этот документ;
в) органам государственной власти, в том числе правоохранительным органам и судам, органам местного самоуправления, органам государственных внебюджетных фондов, а также иным лицам, определенным федеральными законами:

• при обращении с запросом об идентификационном номере налогоплательщика конкретной организации или физического лица;
• по индивидуально утверждаемым Правительством Российской Федерации перечням информационных услуг, предоставляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• в пределах их компетенции, установленной федеральными законами, в порядке, предусмотренном соглашением сторон, или по запросам о конкретной организации или физическом лице;

г) органам, учреждениям и организациям - об идентификационном номере налогоплательщика и коде причины постановки на учет в порядке, установленном соглашением сторон;
д) гражданам - об идентификационном номере налогоплательщика.

Доступ к сведениям, содержащимся в реестре и составляющим налоговую тайну, имеют уполномоченные должностные лица. Использование должностными лицами сведений, содержащихся в реестре, в ущерб интересам организаций и физических лиц влечет ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.

Правовой обзор и анализ подходов к развитию системы персонального учёта населения

1. Предпосылки создания СПУН
Распоряжением Правительства России от 9 июня 2005 г. утверждена Концепция создания Системы персонального Учёта населения России, в рамках которой предполагается создание Системы персонального учета населения (далее – СПУН). СПУН – это Система, предназначенная для поодержки взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающих в рамках выполнения предусмотренных законодательством функций сбор, хранение, предоставление и использование персональной Информации о гражданах и иных лицах, постоянно или временно проживающих на территории Российской Федерации.
Сегодня любое ведомство считает себя вправе формировать собственные базы данных, содержащие данные о гражданах, и полагает, что содержание этих баз регулируется только внутренними нормативными актами ведомств. Это не соответствует нормам законодательства, ведомства могут формировать базы данных только в рамках установленных законом полномочий. Государство обладает специальными правомочиями, право формировать такие базы не вытекает из одного лишь отсутствия прямого законодательного запрета на их формирование. Любые права Государства связаны с соблюдением установленных законом полномочий. Иными словами, любое ведомство может формировать любую базу данных, если это не запрещено законом и если при формировании этой базы не превышаются должностные полномочия.
Исходя из данных неправовых предпосылок, этой недостаточной для формирования адекватных выводов предпосылки, в концепции СПУН, среди решаемых проблем упоминается "неполный охват населения существующими Системами учета". Сама по себе неполнота персональных данных граждан в распоряжении Государства никаких проблем создавать не может, поскольку никакой закон не устанавливает обязательного наличие полных данных в этих базах, не говоря уже о необязательности самого существования этих баз. Если по закону ведомство в принципе должно функционировать и исполнять установленные законом обязанности в отсутствии баз персональных данных, то неполнота данных в этих базах никак не должно создавать проблему.
Реальная проблема не в неполноте, а в том, что, бессистемно и безграмотно создавая базы данных, ведомства вместе с тем обуславливают свою работу правильным функционированием этих баз, т.е. строят работу таким образом, что без этих баз уже неспособны исполнять свои установленные законом функции, что недопустимо. Поэтому необходимо либо запретить создавать такие базы, либо их узаконить, предварительно выяснив причины и факторы, побудившие внедрить эти базы, и оценив степень их необходимости.

Далее в концепции в качестве проблемообразующих факторов отмечаются:

1. Низкий уровень автоматизации информационных Систем органов государственной власти осуществляющих хранение персональных данных. При этом не указывается каким критериям должен соответствовать требуемый уровень, если существующий уровень низок и выполнение каких установленных законом функций ведомств поставлено под угрозу отсутствием должного уровня. Хранение персональных данных само по себе не вменено законом не одному ведомству, все ведомства хранят эти данные лишь постольку, поскольку это требуется для исполнения оговорённых в законе иных функций;

2. Недоступность данных из Систем учета населения заинтересованным органам власти на межведомственном уровне и, как следствие, дублирование бюджетных расходов на сбор уже имеющихся данных. При этом даже не упоминается об отсутствии законов, обязывающих эту доступность обеспечить, равно как и нет никаких экономических обоснований того, что технологии обмена данными могут быть дешевле существующих технологий параллельного сбора тех же данных. Надо отметить, что аналогичный зарубежный опыт свидетельствует о чрезвычайной дороговизне обмена данными в режиме on-line. Например, в США до известных терактов 11.09.2001 г. лишь в дюжине штатов использовали Систему электронной верификации номера социального страхования (SSOLV), заключающуюся лишь в элементарной проверке наличия или отсутствия такого номера в Системе. Через два года количество штатов, использующих эту технологию было удвоено, что не только оказалось затратным для бюджета, но и привело к временной неработоспособности всей Системы.

Концепция не содержит никаких сведений о наличии проблем с доступностью данных на межведомственном уровне в тех случаях, когда обеспечение такой доступности вменено ведомствам на действующими нормативными актами;

3. Невозможность соотнесения, сопоставления и анализа данных из различных Систем персонального учета для получения полной, достоверной и актуальной Информации о населении, однако в Концепции нет ни слова об критериях применимости данных из одной Системы Учёта в другой, и, в первую очередь , о необходимости установленных законом оснований для межсистемных обменов данными.
 
4. ???

5. Сложность обеспечения оперативного информационного обмена в автоматизированном режиме между Системами учета населения, имеющими различную структуру хранения данных и системную архитектуру.

6. Отсутствие единого механизма однозначного установления соответствия персональных данных, размещаемых в различных автоматизированных Системах учета, конкретному физическому лицу в любой момент времени. Разработчики Концепции, по всей видимости, считают, что есть необходимость установления в любой момент времени соответствия конкретному человеку данных, расположенных в различных автоматизированных Системах Учёта. Из этого следует, что фактически предлагается создание единой базы персональных данных о человеке, что противоречит опубликованным официальным заявлениям МЭРиТ. Распределённость хранения данных в данном случае ни в коей степени не препятствует централизованной обработке и одновременному использованию персональных данных о любом человеке или группе людей. Кроме того, распределённость хранения данных, при обеспечении возможности одновременного установления соответствия конкретному человеку данных, расположенных в различных автоматизированных Системах Учёта, в значительной степени увеличивает риск одновременной же утечки всех данных о человеке.

7. Отсутствие общей нормативной правовой базы, регламентирующей порядок использования органами государственной власти и местного самоуправления персональной Информации. Это единственная реальная проблема, которая заслуживает вынесения на первое место, и первоочередного решения при реализации Концепции.

2. Идентификатор персональных данных

СПУН предполагает введение единого идентификатора персональных данных, обеспечивающего возможность однозначной идентификации физического лица в различных Системах учета населения и сопоставления соответствующих данных между собой. Таким образом, СПУН предполагает введение единого идентификатора персональных данных, обеспечивающего возможность централизации обработки распределённых баз данных и построения информационной Системы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающей сбор, хранение, передачу и использование персональной Информации.

Концепцией предполагается, что идентификатор персональных данных (ИПД) должен присваиваться при первичном вводе идентификационных данных в Систему при рождении ребенка, при обращении физического лица в органы власти, в случае получения российского гражданства иностранным гражданином или лицом без гражданства, в случае Регистрации иностранных граждан или лиц без гражданства по месту пребывания на территории Российской Федерации в соответствии с законодательством (однако иностранцы не регистрируются по месту пребывания - в силу Закона "О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в России" они регистрируются в ином порядке.)

3 Цели создания СПУН

В качестве целей создания СПУН, в Концепции приводится обеспечение:

1. Защита конституционных прав и свобод граждан. При этом Однако не упоминается защита каких прав и свобод может быть обеспечена с помощью СПУН, равно как не указано, каким образом СПУН может обеспечить защиту этих прав и свобод, не говоря уже о том, что Концепция не содержит никаких сведений о том, какие угрозы правам и свободам граждан требуют создания СПУН;

2. Реализации государственной Политики и нормативно-правового регулирования, планирования деятельности органов государственной власти и контроля ее результативности на основе анализа комплексной и обобщенной Информации о составе населения. При этом:

• не указывается, в чём состоит реализуемая государственная Политика;
• не указывается, о каком нормативно-правовом регулировании идет речь, что особенно актуально, учитывая упоминаемое в той же концепции в качестве одной из существенных проблем отсутствие нормативно-правового регулирования в этой области;
• не указывается, о реализации какого планирования деятельности органов государственной власти и какого контроля её результативности идёт речь.

Особое недоумение вызывает упоминание о том, что этот контроль должен осуществляться на основе анализа комплексной и обобщённой Информации о составе населения. Для комплексного и обобщённого анализа персональные данные граждан не только не нужны, но и избыточны, поскольку обобщённая Информация всегда представляется в обезличенном виде. Соответственно, для целей анализа комплексной и обобщённой Информации о составе населения необходимо не создание столь сложной и дорогостоящей трёхуровневой Системы непрерывной сверки персональных данных, а совершенствование и автоматизация существующей Системы, при которой персональные данные систематизируются и обобщаются уже на самом низовом территориальном уровне. А в вышестоящие по иерархии Системы представляются уже систематизированные и обобщённые данные, представимые в виде графиков, диаграмм, таблиц и т.д.

• выполнения органами государственной власти контрольно-надзорных, а также правоприменительных функций, включая предоставление услуг населению. Следует отметить, что предоставление услуг населению не может быть включено не только в контрольно-надзорные, но даже в правоприменительные функции органов государственной власти, поскольку эти функции включают в себя действия органов власти в интересах власти. В круг предоставляемых Государством услуг может быть включена только та часть деятельности Государства, которая осуществляется по инициативе граждан и может быть не востребована гражданами без ущерба для реализации их прав. К таковым услугам можно отнести услуги государственных нотариусов, услуги государственных транспортных и иных объединений, ритуальные услуги и любые услуги, включая информационные, которые в принципе могут быть осуществлены и негосударственными организациями. Иначе придётся говорить о принудительных услугах.

4. Архитектура СПУН

СПУН имеет централизованный характер, что прямо отмечено в концепции: "в репозитории федерального уровня осуществляется хранение всех идентификаторов персональных данных с соответствующими им первичными идентификационными данными".

Однако в Концепции, вопреки очевидному, утверждается обратное – "СПУН создается как территориально распределенная трехуровневая информационная Система, функционирующая на федеральном, региональном и муниципальном уровнях". Предполагается, что для обеспечения взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных информационных Систем учета населения будут использоваться специально созданные модули интеграции, устанавливаемые в соответствующих органах власти.

На федеральном уровне создаются модули взаимодействия с Системой персонального учета населения в федеральных автоматизированных информационных Системах, а также федеральный компонент единой специализированной автоматизированной Системы (репозиторий федерального уровня), содержащий: государственный регистр населения, включающий в себя совокупность ИПД и показателей, необходимых для идентификации физического лица; сведения о наличии персональных данных в отдельных Системах учета населения на всех уровнях и порядок доступа к ним; описания административных регламентов, (понимаемых как реализация административных регламентов в электронной форме на основе ИКТ); условия, процедуры и порядок организации доступа к персональным данным, способы и интерфейсы взаимодействия Систем между собой; единую Систему справочников и классификаторов. Репозиторий федерального уровня обеспечивает авторизацию и маршрутизацию информационных запросов пользователей, гарантированную доставку данных до пользователя, актуализацию содержащейся в Системе Информации на основе утверждаемых регламентов взаимодействия ведомственных Систем.

На региональном уровне создаются модули взаимодействия с Системой персонального учета населения в региональных автоматизированных Системах, а также региональные компоненты единой специализированной автоматизированной Системы - репозитории регионального уровня, содержащие: сведения о наличии персональных данных в Системах учета населения регионального уровня и порядок доступа к ним; условия, процедуры и порядок организации доступа к персональным данным на основе электронных административных регламентов, способы и интерфейсы взаимодействия Систем между собой.

На муниципальном уровне создаются модули взаимодействия с Системой персонального учета населения в муниципальных автоматизированных Системах. Описанная идеальная конструкция Системы предполагает наличие одного репозитория федерального уровня и репозиториев регионального уровня в количестве, соответствующем числу субъектов Российской Федерации.

5. Использование СПУН

Подготовка и ввод первичных идентификационных данных осуществляется паспортно-визовыми службами органов внутренних дел, органами записи актов гражданского состояния или местного самоуправления с использованием автоматизированных рабочих мест.

Предполагается, что взаимодействие Систем учета населения будет осуществляется на основе унифицированных форматов обмена данными с учетом требований по обеспечению информационной безопасности. Доступ сотрудников органов власти к персональным данным на межведомственном уровне осуществляется в соответствии с утверждаемыми административными регламентами.
Пользователями СПУН на федеральном уровне являются органы государственной власти Российской Федерации; на региональном уровне - органы государственной власти субъектов Российской Федерации, территориальные органы федеральных органов государственной власти, в компетенцию которых входит учет населения, а также ведомства, оказывающие в установленном порядке услуги организациям и населению.

Пользователями СПУН на муниципальном уровне являются органы местного самоуправления, потребители из территориальных подразделений органов государственной власти, организации и население. Пользователями Системы персонального учета населения, в части доступа к своим персональным данным, являются граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, чьи данные занесены в СПУН.

Для обеспечения доступа к СПУН предусмотрена процедура авторизации пользователей в соответствии с требованиями обеспечения информационной безопасности. Концепция не содержит сведений о степени этой информационной безопасности, равно как и о статусе содержащейся в этой Системе Информации.

По результатам авторизации в соответствии с правами пользователя предоставляется перечень доступных ему форм информационных запросов к персональным данным о населении. Для получения данных по конкретному физическому лицу из других Систем учета населения пользователь указывает идентификатор персональных данных или персональные данные, на основании которых возможна идентификация физического лица.

Соответствующий запрос исполняется на основании электронного административного регламента, который определяет порядок и способ обращения к другим Системам.
Основным социально-экономическим эффектом от создания Системы Концепцией декларируется повышение эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, направленной на обеспечение реализации гражданами своих конституционных прав и выполнения конституционных обязанностей, а именно:

• упрощение процедур получения услуг (как уже отмечалось, применение этого термина не имеет правового значения и представляется весьма неоднозначным) от органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе повышение прозрачности деятельности властных органов,
• снижение ресурсных затрат и сокращение сроков реализации отдельных процедур и мероприятий (Концепция не содержит ни оценок, ни упоминания о том, что такие оценки были проведены);
• повышение эффективности реализации фискальных и налоговых функций;
• повышение эффективности реализации функций по обеспечению правопорядка (однако не упомянуто о новых рисках в этой сфере в связи с созданием СПУН);
• безопасности Государства и обороны страны (однако не упомянуто об угрозе единовременной утечки данных такой Системы за пределы Государства, чем обороноспособности страны будет нанесён невосполнимый ущерб на протяжении длительного времени);
• повышение эффективности реализации миграционной и демографической Политики нет обоснования, в чём будет состоять повышение эффективности демографической Политики);
• повышение эффективности государственной Политики и правоустанавливающей деятельности в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности;
• повышение качества планирования деятельности органов власти и контроля их эффективности на основе анализа комплексной и агрегированной Информации о социально-демографической структуре и составе населения (о ненужности СПУН для сбора комплексной и агрегированной Информации уже упоминалось).

6. Выводы

Основным недостатком СПУН в виде, предусмотренном распоряжением Правительства РФ от 9 июня 2005 г. N 748-р, является юридическая ошибка, допущенная в распоряжении. Фактически СПУН имеет централизованный характер, что прямо следует из распоряжения: "в репозитории федерального уровня осуществляется хранение всех идентификаторов персональных данных с соответствующими им первичными идентификационными данными".

Однако далее, вопреки очевидному, утверждается обратное – "СПУН создается как территориально распределенная трехуровневая информационная Система, функционирующая на федеральном, региональном и муниципальном уровнях".

Создание СПУН в таком виде будет незаконно, вплоть до принятия федерального закона, прямо предусматривающего создание репозитория федерального уровня, осуществляющего хранение всех идентификаторов персональных данных с соответствующими им первичными идентификационными данными.

В соответствии с содержащейся в "Концепции государственного Учёта" классификацией, СПУН в предложенном виде относится к числу Систем оперативного персонального государственного Учёта. Записи в репозиториях СПУН не отражают возникновения или исполнения каких-либо прав или обязанностей лица, внесение записей в СПУН не связано в проявлением воли лица и производится Государством по собственному усмотрению. В связи с тем, что записи в Системе СПУН не влекут никаких правовых последствий, они не могут использоваться для установления или ограничения в административном порядке прав или свобод граждан. Тем самым государственные органы не вправе ссылаться на использование (или невозможность использования) Систем СПУН при принятии решений о действиях, предусмотренных в рамках законодательства о тех Системах государственного Учёта, для связи которых между собой создаётся СПУН. Это значит, что государственные органы обязаны иметь возможность исполнять все предусмотренные законодательством действия без использования данных СПУН.

Система СПУН может быть создана как Система электронного Учёта, принципиальная юридическая незначимость данных СПУН только облегчает такую форму работы СПУН. В течение переходного периода учётные события в Системе СПУН не подлежат электронной нотаризации (т.е. могут нотаризоваться исключительно по желанию Государства, обеспокоенного исполнением должностных инструкций чиновниками).

Существующая нормативная база не позволяет считать Систему СПУН официальной учётной Системой.
Альтернативой созданию СПУН, основанной на внедрении ИПД, могла бы стать унификация работы Систем, осуществляющих сбор и хранение персональных данных сегодня на законных основаниях. В качестве набора идентификационных данных мог бы быть выбран следующий набор: фамилия, имя; отчество; дата рождения; место рождения; пол, фамилии, имени и отчества родителей. Это позволило бы применять расширенные методики идентифицирования граждан в случае совпадений стандартных первичных идентификационных данных.
У одних и тех же родителей в одно и то же время не может родиться два одноимённых человека. По крайней мере, нет ни одного описанного случая наречения близнецов полностью одинаковыми именами, хотя законодательство таких ограничений не содержит.
Организация связывания существующих учётных Систем по расширенным признакам по трудоёмкости не превысит связывание их по ИПД. В то же время такое связывание позволило бы практически наверняка идентифицировать каждого гражданина, избежав многочисленных сопряжённых с вводом ИПД сложностей, в том числе и вынужденного создания централизованной Системы Учёта, там, где необходима децентрализованная.

Проекты и концепции нормативных правовых актов,
обеспечивающих реализацию концепции Государственного учёта

Об упорядочении ведения государственного Учёта в федеральных органах исполнительной власти в Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ОТ __ _____ 200_ г. № __

Проект
Версия 2
21.11.2005

В целях упорядочения ведения всех видов государственного Учёта в федеральных органах исполнительной власти в Российской Федерации Правительство Российской Федерации постановляет:
1. Утвердить прилагаемые "Требования к нормативному правовому обеспечению ведения государственного Учёта в федеральных органах исполнительной власти в Российской Федерации" (далее - Требования).

2. Федеральным органам исполнительной власти до __ _______ 200_ г. провести инвентаризацию осуществляемых в рамках реализации их полномочий или планируемых к осуществлению видов государственного Учёта и представить в Правительство Российской Федерации перечни и паспорта видов государственного Учёта по форме прилагаемого "Типового перечня видов государственного Учёта федерального органа исполнительной власти".

3. В случае выявления при инвентаризации несоответствия нормативного правового обеспечения ведения государственного Учёта Требованиям, федеральным органам исполнительной власти до __ _______ 200_ г. представить в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, необходимых для обеспечения соответствиям Требованиям.

4. Министерству информационных технологий до __ _______ 200_ г. разработать и представить в Правительство Российской Федерации правила Регистрации обеспечивающих ведение Учёта средств компьютерные приложения, их обновлений и исправлений.

Председатель Правительства Российской Федерации
Требования к нормативному правовому обеспечению ведения государственного
Учёта в федеральных органах исполнительной власти в Российской Федерации
УТВЕРЖДЕНЫ
постановлением Правительства
Российской Федерации
от __ ________200__ г. № __

1. Общие положения

1.1. Настоящие Требования определяют, в соответствии с установленными полномочиями Правительства Российской Федерации, обязательные для федеральных органов исполнительной власти условия создания и эксплуатации Систем государственного Учёта.
1.2. Для целей настоящих Требований используются следующие основные понятия:
ФОИВ – федеральные органы исполнительной власти.
Государственный Учёт – сбор и хранение определённого состава индивидуализированных данных об идентифицируемых лицах и/или объектах различной природы, систематически осуществляемые федеральными органами исполнительной власти либо самостоятельно, либо путём прямого уполномачивания или обязывания иных лиц на осуществление этих деятельностей полностью или частично.
Официальный государственный Учёт – государственный Учёт, для которого существует нормативная правовая база, устанавливающая основания и определяющая правила его ведение.
Административный Учёт – государственный Учёт, предоставление данных для которого установлено Государством как обязанность определённой категории лиц.
Кадастровый Учёт – государственный Учёт, предметом которого исключительно объекты, сбор данных для которого не связан с обязанностью каких-либо лиц предоставлять эти данные.
Оперативный Учёт – государственный Учёт, предметом которого являются лица, юридические факты или реальные обстоятельства, имеющие отношение к определённым лицам, и сбор данных для которого осуществляется Государством самостоятельно и независимо от наличия воли этих лиц.
Учётные данные – данные, являющиеся предметом сбора и хранения в рамках ведения Учёта.
Учётное событие, событие Учёта – любое изменение учётных данных.
Предмет Учёта – субъекты, юридические факты, объекты или реальные обстоятельства, данные о которых подлежать сбору и хранению в рамках ведения Учёта.
Организатор Учёта – федеральный органа исполнительной власти, осуществляющий сбор и хранение учётных данных самостоятельно, либо уполномочивший или обязавший кого-либо на осуществление этих деятельностей полностью или частично в его интересах.
Регистратор – лицо, осуществляющее сбор и/или хранение данных Учёта полностью или частично в интересах организатора Учёта на основании полученных от него полномочий или в силу обязанности.
Формы ведения Учёта - способы организации учётных данных.
Система Учёта, учётная Система – совокупность:
o нормативных правовых актов, договоров, регламентов, стандартов, внутренних положений и инструкций организатора Учёта и регистраторов, иных документов, предписывающих ведение Учёта, определяющих процедуры ведения Учёта и формы ведения Учёта;
o организационных структур организатора Учёта и регистраторов;
o средств, обеспечивающих ведение Учёта, включая средства делопроизводства, инженерно-техническое оборудование и информационно-коммуникационные компьютерные приложения, реализующие логику Учёта, а также исходные тексты, системную и пользовательскую документацию этих компьютерных приложений.
Предоставление учётных данных – передача учётных данных лицам, не входящим в Систему Учёта.
Формы предоставления учётных данных - способы организации учётных данных для предоставления их лицам, не входящим в Систему Учёта.
Электронный Учёт – учет, при ведении которого информационно-коммуникационные компьютерные технологии используются таким образом, что функционирование Системы Учёта в штатном режиме осуществляется с обязательным использованием ИКТ.
2. Идентификация Систем государственного Учёта
2.1. Ведением государственного Учёта признаётся всякая деятельность ФОИВ, включающая сбор и хранение индивидуализированных данных об идентифицируемых лицах и/или объектах различной природы, осуществляемая этим органом систематически самостоятельно, либо путём прямого уполномачивания или обязывания иных лиц.
2.2. В рамках ведения государственного Учёта осуществляется сбор и хранение данных, имеющих непосредственную связь с составляющими предмет Учёта фактами, лицами или объектами. Учётные данные отражают факты, влекущие юридические последствия или влияющие на правосубъектность определённых лиц.
К таким фактам относятся как события, не связанные с изъявлением воли каких-либо лиц, так и индивидуально-волевые действия юридических и физических лиц. К ведению государственного Учёта также относятся сбор и хранение фактов, касающихся объектов правоотношений различной природы (движимых и недвижимых вещей, имущественных и неимущественных прав, обязанностей). Учитываемые данные могут также относиться не к юридическим фактам, а к реальным обстоятельствам, входящим в фактический состав определённых правовых отношений.
2.3. К учётным Системам относятся исключительно такие Системы, данные в которых индивидуализированы, а лица или объекты, к которым относятся эти данные, либо идентифицированы, либо возможность такой идентификации на основании учётных данных сохраняется в будущем.
3. Нормативные правовые основания ведения государственного Учёта
3.1. Условием осуществления официального государственного Учёта является наличие нормативной правовой базы, определяющей для данного вида государственного Учёта:
1) Предмет Учёта.
2) Состав учётных данных, подлежащих сбору и хранению в учётной Системе.
3) Юридические последствия отражения учётных данных в Системе Учёта, включая установление или ограничение на основании учётных данных права и обязанностей лиц.
4) Обязанность определённых лиц предоставлять учётные данные в Систему Учёта.
5) Право определённых лиц получать учётные данные из Системы Учёта.
6) Организатора Учёта, включая данные о его местоположении, или о способе узнать его местоположение.
7) Регистраторов, включая данные об их местоположении, или о способе узнать их местоположение.
8) Обязанность организатора Учёта и регистраторов отражать учётные данные в Системе Учёта и предоставлять данные Учёта иным лицам, включая сроки исполнения этих обязанностей.
9) Формы ведения Учёта.
10) Формы представления учётных данных.
3.2. Для обеспечения официальности ведения государственного Учёта должны быть идентифицированы все нормативные правовые акты, регламентирующие её создание и функционирование. Указанная совокупность нормативных правовых актов должна быть приведена в соответствие с настоящими Требованиями.
3.3. Нормативную правовую базу ведения государственного Учёта составляют следующие законодательные и подзаконные акты, принятые в установленном порядке в соответствии с полномочиями соответствующих органов власти и управления:
1) Федеральные законы.
2) Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации.
3) Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.
4) Внутренние положения и инструкции федеральных органов исполнительной власти.
3.4. Ограничение прав и установление обязанностей лиц может осуществляться непосредственно на основании учётных данных только в Системах административного Учёта. Системы административного Учёта создаются и функционируют исключительно на основании федеральных законов, устанавливающих права и обязанности лиц, вытекающие из учётных данных, а также устанавливающих обязанности лиц по предоставлению данных в Систему Учёта.
3.5. Учёт персональных данных о лицах, данных об их имуществе, правах и обязанностях, может осуществляться исключительно на основании федерального закона, определяющего состав учётных данных, полномочия организатора Учёта по сбору данных обязанность их предоставления в Систему Учёта.
3.6. Прочие Системы государственного Учёта, не связанные с ограничением прав лиц или Учётом персональной и иной Информации о лицах (включая Системы кадастрового и оперативного Учёта) создаются на основании федеральных законов, которые определяют для таких Систем:
1) основания и цели ведения Учёта;
2) предмет Учёта;
3) состав учётных данных.
3.7. Ведение всех видов государственного Учёта должно осуществляться в соответствии с административным регламентом, устанавливающим процедуры исполнения данной государственной функции.
3.8. Деятельность по предоставлению учётных данных из любой Системы государственного Учёта представляет собой государственную услугу, подлежащую регламентации в соответствии с требованиями, установленными для государственных услуг.
3.9. Иные аспекты ведения государственного Учёта, не урегулированные федеральными законами и административными регламентами, определяются подзаконными нормативными правовыми актами, принимаемыми федеральными органами исполнительной власти в рамках их компетенции. К таким актам относятся, в частности, должностные инструкции государственных служащих, непосредственно обеспечивающих ведение государственного Учёта.
3.10. К составляющим Систем государственного Учёта, наряду с подзаконными актами, относятся средства, обеспечивающие ведение Учёта. В их число включаются средства делопроизводства, инженерно-техническое оборудование и информационно-коммуникационные компьютерные приложения (программное обеспечение), а также исходные тексты, системная и пользовательская документация этих компьютерных приложений.
3.11. Основанием использования средств, обеспечивающие ведение государственного Учёта, являются распоряжения федеральных органов исполнительной власти, договора, решения руководителей органов власти и иные документы, входящие в число нормативных правовых оснований ведения государственного Учёта.
3.12. Входящие в состав обеспечивающих ведение Учёта средств компьютерные приложения приобретаются и эксплуатируются в ФОИВ на основании гражданско-правовых договоров с правообладателями. Указанные договора должны определять приобретаемые права на эксплуатируемые компьютерные приложения и разрешенные способы его использования (имущественные и личные неимущественные права, типы лицензий, ограничения на использование, права в отношении исходных кодов).
Типовой Перечень видов государственного Учёта федерального органа исполнительной власти
УТВЕРЖДЁН
постановлением Правительства
Российской Федерации
от __ ________200__ г. № __

Наименование федерального органа исполнительной власти:

Таблица 1. Перечень видов государственного Учёта, осуществляемого федеральным органом исполнительной власти
Номер п/п Наименование вида Учёта Нормативный акт, возлагающий обязанности по ведению Учёта

Таблица 2. Перечень видов государственного Учёта, планируемых к осуществлению федеральным органом исполнительной власти
Номер п/п Наименование вида Учёта Нормативный акт, возлагающий обязанности по ведению Учёта

Паспорт государственного учёта

1. Наименование федерального органа исполнительной власти:
2. Номер вида Учёта по форме перечня видов государственного Учёта федерального органа исполнительной власти.
3. Наименование вида Учёта:
4. Нормативная правовая база ведения Учёта:
4.1. Нормативный акт, возлагающий на федеральный орган исполнительной власти обязанности по ведению Учёта:
4.2. Федеральные законы, предписывающие ведение Учёта:
4.3. Подзаконные акты, регламентирующие ведение Учёта:
4.4. Ведомственные акты, регламентирующие ведение Учёта.
5. Программные комплексы, обеспечивающие ведение Учёта:

Наименование программного комплекса:

Разработчик:
Права на эксплуатируемый программный комплекс и разрешенные способы его использования:

6. Организационные структуры (департаменты, отделы, службы), ответственные за ведение Учёта в федеральном органе исполнительной власти:
Концепция федерального закона "О государственном Учёте и Учёте в органах местного самоуправления"

1. Основная идея, цели и предмет правового регулирования

Основной идеей законопроекта является унификация требований к государственному Учёту: систематически осуществляемой государственными органами и органами местного самоуправления деятельности по сбору, обработке, хранению и предоставлению индивидуализированных данных об идентифицируемых лицах и/или объектах различной природы.
Целью законопроекта является правовое регулирование осуществления всех видов государственного Учёта, и, в частности, обеспечение правового регулирования юридически значимого государственного Учёта, осуществляемого с помощью средств автоматизации, поддерживающих современные информационно-коммуникационные компьютерные технологии.
Предметом правового регулирования являются отношения, связанные со сбором, обработкой, хранением и предоставлением органами государственной власти и местного самоуправления индивидуализированных данных об идентифицируемых лицах и/или объектах различной природы, в том числе связанные с существованием этих данных в электронном виде.

2. Круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их права и обязанности
Действие законопроекта распространяется на физических и юридических лиц, органы государственной власти и местного самоуправления, вступающих в отношения по поводу осуществления государственного Учёта.

3. Место будущего закона с учетом изменений и дополнений в Системе действующего законодательства.
Законопроект направлен на реализацию положений Конституции Российской Федерации, статьи 3 п. 1 "Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ"
статьи 3 п.2 "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления"
статьи 32 п. 1 "1. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами Государства как непосредственно, так и через своих представителей"
статьи 114 пункт 1 подпункт
"1. Правительство Российской Федерации:
ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации."
Законопроект также обеспечивает реализацию полномочий Правительства Российской Федерации, установленных федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" № 2, (принят Государственной Думой 11 апреля 1997 года, действует в редакции Федеральных конституционных законов от 31.12.1997 N 3-ФКЗ, от 19.06.2004 N 4-ФКЗ, от 03.11.2004 N 6-ФКЗ, от 01.06.2005 N 4-ФКЗ) и федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года, действует в редакцтии Федеральных законов от 19.06.2004 N 53-ФЗ, от 12.08.2004 N 99-ФЗ, от 28.12.2004 N 183-ФЗ, от 28.12.2004 N 186-ФЗ, от 29.12.2004 N 191-ФЗ, от 29.12.2004 N 199-ФЗ, от 18.04.2005 N 34-ФЗ, от 29.06.2005 N 69-ФЗ, от 21.07.2005 N 93-ФЗ, с изменениями, внесенными Федеральным законом от 30.12.2004 N 211-ФЗ).
В соответствии с классификатором правовых актов, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. №511 (в редакции Указа Президента РФ от 5 октября 2002 года №1129) закон следует отнести к категориям:
020.030.090 Учет. Отчетность. Статистика .
120.020.000 Управление в сфере Информации и информатизации
120.030.000 Информационные ресурсы. Пользование информационными ресурсами.

4. Значение, которое законопроект будет иметь для правовой Системы

Законопроект позволит заполнить имеющийся в законодательстве пробел и создать необходимые условия для внедрения информационно-коммуникационных технологий в деятельность органов государственной власти и местного самоуправления.

5. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования государственного Учёта
Регулирование отношений, связанных с государственным Учётом, осуществляется сегодня множеством правовых актов разного уровня, регламентирующих отдельно каждый вид государственного Учёта. Унификация принципов регулирования государственного Учёта является новеллой для российской Системы права.
Принятие законопроекта приведёт к необходимости приведения в соответствие с ним либо отмены значительного количества действующих нормативных правовых актов.
6. Социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона.
Принятие законопроекта будет способствовать обеспечению защиты прав и свобод граждан, повышению степени правовой регламентации их обязанностей и повышению качества государственного управления.
Принятие законопроекта потребует дополнительных расходов государственного бюджета на приведение в соответствие с новыми нормами действующих нормативных правовых актов и на приведение в соответствие с требованиями закона информационно-коммуникационных Систем, обеспечивающих ведение государственного Учёта в органах государственной власти и местного самоуправления.

7. Основные концептуальные положения закона

7.1. Система определений
Учёт, ведение Учёта – сбор и хранение определённого состава данных об идентифицируемых лицах, объектах и/или явлениях различной природы, систематически осуществляемые определённым лицом.
Статистический УчётУчёт, в котором хранятся обезличенные данные, не позволяющие осуществлять идентификацию лиц и объектов.
Учётные данные – данные, являющиеся предметом сбора и хранения в рамках ведения Учёта.
Учётное событие, событие Учёта – любое изменение учётных данных.
Предмет Учёта – субъекты, юридические факты, объекты или реальные обстоятельства, данные о которых подлежать сбору и хранению в рамках ведения Учёта.
Организатор Учёта – лицо, осуществляющее сбор и хранение учётных данных самостоятельно, либо уполномочившее или обязавшее кого-либо на осуществление этих деятельностей полностью или частично в его интересах.
Регистратор – лицо, осуществляющее сбор и/или хранение данных Учёта полностью или частично в интересах иного лица (организатора Учёта) на основании полученных от него полномочий или в силу обязанности.
Формы ведения Учёта - способы организации учётных данных
Система Учёта, учётная Система – совокупность:
• нормативно-правовых актов, договоров, регламентов, стандартов, внутренних положений и инструкций организатора Учёта и регистраторов, иных документов, предписывающих ведение Учёта, определяющих процедуры ведения Учёта и формы ведения Учёта;
• организационных структур организатора Учёта и регистраторов;
• средств, обеспечивающих ведение Учёта, включая средства делопроизводства, инженерно-техническое оборудование и информационно-коммуникационные компьютерные приложения, реализующие логику Учёта, а также исходные тексты, системную и пользовательскую документацию этих компьютерных приложений.
Предоставление учётных данных – передача учётных данных лицам, не входящим в Систему Учёта.
Формы предоставления учётных данных - способы организации учётных данных и доведения их до заинтересованных лиц.
Электронный Учёт – учет, данные которого могут существовать и быть использованы (в том числе для определения прав и обязанностей лиц и иных правовых последствий учётных событий) исключительно в электронной форме.
Государственный УчётУчёт, организатором которого выступают органы государственной власти и управления.
Персональный Учёт - государственный Учёт сведений об определённых лицах, их правах, обязанностях, индивидуальных действиях и событиях, связанных с этими лицами.
Кадастровый Учёт – государственный Учёт, предметом которого являются исключительно объекты, сбор данных для которого не связан с обязанностью каких-либо лиц предоставлять эти данные.
Административный Учёт – государственный персональный Учёт, отражение данных в котором связано с возникновением или исполнением каких либо прав или обязанностей определённых лиц.
Оперативный Учёт – государственный персональный Учёт, отражение данных в котором связано с индивидуальными действиями и событиями, связанными с определёнными лицами, при осуществлении которого не требуется предоставление этими лицами сведений в Систему Учёта.
Учётное событие, имеющие внешнюю значимость – учётное событие в Системе административного Учёта, отражающее возникновение или исполнение права или обязанности у внешнего по отношению к Системе Учёта лица.
Учётное событие, имеющие внутреннюю значимость – учётное событие в Системе административного Учёта, отражающее возникновение или исполнение права или обязанности исключительно у лиц, входящих в саму учётную Систему.
Правоподтверждающее (удостоверяющее) учётное событие – учётное событие, отражающее возникновение или исполнение прав или обязанностей определённого лица, являющееся вторичным по отношению к иным правоустанавливающим документам или действиям, имеющим приоритет перед данными Учёта в случае расхождения с ними.
Правоустанавливающее (правообразующее, правопорождающее) учётное событие – учётное событие, порождающее права или обязанности, не существующие без Регистрации в Системе государственного Учёта, либо составляющее исполнение каких-либо прав или обязанностей.
Официальный Учёт – государственный Учёт, в отношении которого существует и публично раскрыта нормативно-правовая составляющая Системы Учёта.
Электронная нотаризация – удостоверения независимым агентом времени учётных событий и состава данных, входящих в учётное событие.

7.2. Нормативная правовая база осуществления государственного учёта

Ведением государственного Учёта должна признаётся всякая деятельность государственных органов или органов местного самоуправления, включающая сбор и хранение данных об идентифицируемых лицах и/или объектах различной природы, осуществляемая этим органом систематически либо самостоятельно, либо путём прямого уполномачивания или обязывания иных лиц.

Для любого вида государственного Учёта необходимо наличие публично раскрытой нормативной правовой базы его осуществления, содержащей следующие сведения:

• об обосновании необходимости и целях ведения Учёта;
• о полномочиях организатора Учёта;
• о предмете Учёта;
• о составе учётных данных;
• о лице (лицах), осуществляющих ведение Учёта, или о полномочиях по назначению этих лиц и способе узнать об их назначении и местоположении;
• об источниках и процедурах сбора учётных данных, включая обязанность определённых лиц предоставлять данные и санкции за неисполнение этой обязанности;
• о формах ведения Учёта;
• о способах использования учётных данных в административных процедурах государственного управления;
• о правах и обязанностях, возникающих в связи с учётными событиями;
• о круге лиц, имеющих доступ к учётным данным, в том числе:
o об правовых режимах учётных данных, об ответственности за разглашение охраняемых Государством данных;
o о способах и правилах предоставления учётных данных для обеспечения судебной и внесудебной защиты или законного ограничения прав;
o о способах публичного раскрытия учётных данных, подлежащих такому раскрытию.
Нормативной правовой базой для осуществления административного Учёта могут являться исключительно федеральные законы. Любая обязанность граждан предоставлять Информацию органам власти может быть установлена только законом.

Системы кадастрового и оперативного Учёта должны создаваться на основании положений федеральных законов. Для Систем кадастрового и оперативного Учёта должны быть закреплены федеральными законами следующие нормы:

• основания и цели ведения Учёта;
• полномочия организаторов Учёта;
• предмет Учёта;
• состав учётных данных и формы ведения Учёта (для кадастрового Учёта);
• круг лиц, имеющих доступ к учётным данным, в том числе:
• правовые режимы учётных данных, ответственность за разглашение охраняемых Государством данных;
• способы и правила предоставления учётных данных для обеспечения судебной и внесудебной защиты или законного ограничения прав;
• способы публичного раскрытия учётных данных, подлежащих такому раскрытию.

7.3. Общие требования к государственному учёту

7.3.1. Учётные данные

Учётные данные должны отвечать следующим требованиям
• необходимость данных для достижения целей Учёта;
• достаточность данных для достижения целей Учёта;
• отсутствие избыточности данных;
• недопущение сбора и систематизации без согласия граждан персональной Информации о гражданах, их действиях и имуществе;
• отсутствие дублирования в данных Учёта Информации, уже отражённой в иных Системах государственного Учёта.
• понятность данных, то есть возможность представить учётные данные в форме, пригодной для восприятия и выработки решений без специальных технических средств обработки Информации;
• достоверность данных – правдивость, беспристрастность, своевременность, проверяемость, сопоставимость.

7.3.2. Формы ведения Учёта
Формы ведения Учёта должны обеспечивать следующие свойства Системы Учёта:
• Данные Учёта не могут быть исключены из Системы Учёта или иным образом безвозвратно утеряны.
• Данные Учёта не могут быть изменены или дополнены в Системе Учёта (в том числе и для целей исправления ошибок) без сохранения в Системе Учёта исходного состояния данных или возможности восстановления этого состояния;
• Должна быть возможность восстановления истории внесения учётных данных, изменений и дополнений в них, и выполнения иных действий в отношении определённых субъектов или объектов Учёта;
Формы ведения Учёта должны также обеспечивать связность учётных данных, относящихся к одному лицу или объекту. Для обеспечения связности должна использоваться Система идентификации лиц или объектов, данные о которых содержатся в Системе Учёта. Организатор и регистраторы должны прилагать разумные усилия для поддержания Системы уникальной идентификации лиц и объектов в рамках Системы Учёта. Формы ведения Учёта должны позволять организацию поиска всех учётных данных, относящихся к идентифицированному лицу или объекту.
Формы ведения Учёта должны обеспечивать хранение Информации о выполненных операциях учётной Системы: времени совершения операций, лицах, производящих операции, лицах, получавших доступ к учётным данным.

7.3.3. Процедуры ведения государственного учёта

Необходимыми требованиями к процедурам ведения Учёта являются следующие:
• Процедуры ведения Учёта должны обеспечивать транзакционность Учёта, то есть способность в любой момент времени:
o состояние данных, не подвергающихся в данный момент изменениям;
o перечень данных, подвергающихся в данный момент изменениям;
o исходное состояние данных, подвергающихся в данный момент изменениям;
o время планируемого завершения производимых изменений или возвращения данных в исходное состояние.
• Процедуры ведения Учёта должны позволять однозначно идентифицировать время внесения в Систему всех учётных событий.
• Процедуры ведения Учёта должны позволять однозначно идентифицировать лиц, вносивших изменения в Систему Учёта.
• Процедуры ведения Учёта должны позволять однозначно идентифицировать лиц, получавших доступ к Системе Учёта, и те данные из Системы Учёта, доступ к которым был предоставлен. Исключением из данного требования является публичное раскрытие данных из Системы Учёта или иное предоставление данных неограниченному кругу лиц.
• Процедуры ведения Учёта должны включать процедуру восстановление состояния Учёта на прошедшие даты, а также процедуру составления перечня всех внесённых изменений за период времени, в том числе времени изменений и лиц, внёсших изменения.
• Процедуры ведения Учёта должны содержать процедуру прямого изменения данных Учёта, в обход стандартных процедур Учёта в исключительных случаях, если иным способом невозможно обеспечить реализацию прав и законных интересов лиц, на основании должным образом оформленного решения уполномоченного на внесение таких изменений лица, или на основании судебного решения. Прямое изменение данных Учёта должно удовлетворять требованиям журналирования, идентификации времени внесения изменений и лиц, вносящих изменения. В случае внесения прямых изменений в Системе Учёта должны быть сохранены данные о решении, на основании которого вносятся изменения.
• Процедуры ведения Учёта должны обеспечивать предоставление доступа к учётным данным для целей:
o проведения внутреннего и внешнего аудита Системы Учёта;
o проведения судебной экспертизы;
o проведения иных предусмотренных законом оперативно-розыскных действий, затрагивающих данные Учёта;
o выдачи выписок, справок, удостоверений, свидетельств и иных документов по данным Учёта лицам, уполномоченным на получение таких документов, включая предоставление гражданам содержащейся в Системе Учёта персональной Информации о них.
o публикации и раскрытия через интернет учётных данных для неограниченного круга лиц в случаях, предусмотренных законодательством.
7.3.4. Регламентация ведения государственного Учёта
Описание форм и процедур государственного Учёта должно опираться на Систему стандартов формального представления (моделирования) административных процессов государственного управления. Регламенты, определяющие ведение Учёта, должны вводиться в действие нормативными правовыми актами.
Частью процедуры утверждения и публичного раскрытия спецификаций данных, форм и процедур ведения Учёта является их Регистрация в Системе каталога всех эксплуатируемых органами государственной власти и управления Систем государственного Учёта.

7.3.5. Предоставление данных государственного учёта

Система государственного Учёта обязана обеспечивать:
Учёт круга лиц, имеющих полномочия получать те или иные данные Учёта;
• хранение достаточной Информации для идентификации лиц, полномочных получать доступ к той или иной Информации;
• хранение истории запросов на предоставление данных и Информации о предоставленных данных;
• наличие процедур и регламентов рассмотрения запросов на изменение учётных данных.
Предоставление данных неопределенному кругу лиц осуществляется путём взаимодействия учётной Системы с инфраструктурой раскрытия Информации в соответствии с требованиями соответствующего законодательства.
7.3.6. Взаимодействие Систем государственного Учёта
Использование данных одной государственной учётной Системы для пополнения данных другой государственной учётной Системы возможно только при наличии прямого законодательного дозволения такого использования.
Необходимыми требованиями к взаимодействию Систем государственного Учёта являются следующие:
• Нормативная правовая база для любого государственного Учёта должна включать перечень учётных данных иных видов Учёта, подлежащих включению в учётные данные.
• Нормативная правовая база для любого государственного Учёта должна устанавливать случаи обязательного предоставления данных Учёта для иных видов государственного Учёта.
• В случае отражения одних и тех же данных в разных видах государственного Учёта, нормативная правовая база должна позволять однозначно определить правовые последствия (или их отсутствие) при внесении этих данных в каждую из Систем Учёта.
• Не допускается дублирование данных в Системах государственного Учёта, понимаемое как такая ситуация, в которой определённые правовые последствия (возникновение прав, возникновение или исполнение обязательств) наступают только в случае отражения идентичных данных в нескольких Системах государственного Учёта.
• Каждый классификатор или справочник, используемый для организации государственного Учёта более чем в одной Системе государственного Учёта, должен иметь статус Системы государственного статистического Учёта. Для каждой такой Системы должен быть определён организатор Учёта и установлены как обязанность использовать этот Учёт в иных видах Учёта, так и обязанность организатора предоставлять данные для такого использования.

7.4. Требования к электронному государственному учёту

7.4.1. Указание способов электронного взаимодействия
Распространение Информации о способах электронного взаимодействия должно регламентироваться нормативными правовыми актами, предписывающими ведение государственного электронного Учёта.
Идентификация способов электронного взаимодействия с Системой Учёта должна включать:
• указание ресурсов в компьютерной сети общего пользования (в интернете);
• указание точек доступа к Системе в специальных сетях (не в интернете), с описанием процедур получения доступа (в роли точек доступа могут выступать терминалы, в том числе обслуживаемые операторами, модемные пулы, беспроводные точки доступа);
• указание на наличие способов обмена Информацией с Системой электронного Учёта на внешних носителях Информации (магнитные и оптические носители, машиночитаемые бланки).
• указание иных способов электронного взаимодействия с Системой Учёта.
Наличие способов электронного взаимодействия через сеть общего пользования или через точки доступа является обязательным требованием. Обязанностью организатора Учёта является предоставление гражданам бесплатного доступа к электронному взаимодействию с Системой в месте нахождения организатора Учёта и всех уполномоченных им регистраторов.
Доступ к Системе Учёта в компьютерной сети общего пользования (в интернете) не должен зависеть от того, услугами какого провайдера телекоммуникационных услуг пользуется лицо, получающее такой доступ, при условии поддержки этим провайдером стандартов указанной сети и обычных правил её использования. Доступ к Системе Учёта в компьютерной сети общего пользования (в интернете) не может быть обусловлен внесением каких-либо платежей, кроме обычной платы провайдеру телекоммуникационных услуг.
Описание способа электронного взаимодействия должно включать указание на время, в течение которого взаимодействие возможно.

7.4.2. Аудируемость Систем электронного Учёта

Системы электронного государственного Учёта должны обеспечивать возможность осуществления разных видов контроля их использования, включая осуществление внутреннего контроля, внешнего контроля и проведения информационного аудита на соответствие требованиям, предъявляемым к этим Системам.

7.4.3. Ошибки программных приложений и иные ошибки в Системах Учёта

Процедуры ведения государственного электронного Учёта должны содержать:
• процедуры и методы контроля программных приложения и выявления ошибок;
• процедуры раскрытия Информации об обнаруженных ошибках и уведомления лиц, интересам которых мог быть причинён ущерб в результате этих ошибок;
• процедуры эксплуатации программных приложений с выявленными ошибками до момента их замены;
• процедуры замены программных приложений в целях исправления ошибок и раскрытия Информации об исправленных приложениях.
Кроме ошибок в программных приложениях, нормативная правовая база функционирования Систем государственного Учёта должна регламентировать вопросы выявления и исправления ошибок в эксплуатации учётной Системы (ошибок ввода, неверных инструкций персоналу и т.п.).
Процедуры работы при наличии выявленных ошибок должны удовлетворять требованиям журналирования, идентификации времени внесения изменений и лиц, вносящих изменения.

7.4.4. Требования к интерфейсам компьютерных приложений

Процедуры ведения государственного электронного Учёта должны содержать описание способов преодоления ограничений, обусловленных алгоритмами или накладываемых интерфейсами ИКТ-Систем, препятствующих реализации законных прав и интересов, а также законных решений уполномоченных органов государственной власти, должностных лиц или судебных органов об изменении или предоставлении учетных данных.
Необходимым требованием к Системам электронного государственного Учёта является возможность:
• прямого изменения данных Учёта помимо стандартных интерфейсов компьютерных приложений;
• прямого получения любых данных Системы Учёта, независимо от ограничений, обусловленных реализацией интерфейсов выдачи Информации.
Прямое изменение данных Учёта должно удовлетворять требованиям журналирования, идентификации времени внесения изменений и лиц, вносящих изменения. В случае внесения прямых изменений в Системе Учёта должны быть сохранены данные о решении, на основании которого вносятся изменения.
Если ограничения интерфейсов или внутреннее устройство программных приложений не позволяют удовлетворить требованиям сохранения оснований принятия решения, журналирования, идентификации времени и лиц, получивших доступ к Системе для внесения изменений, необходимые сведения должны быть сохранены в бумажной форме, путём оформления и надлежащего заверения уполномоченными лицами актов о проведённом вмешательстве в работу Системы.

7.4.5. Дублирование систем электронного учёта

Для Систем электронного государственного Учёта должны быть разработаны процедуры дублирования Системами упрощенного учета для функционирования в нештатных режимах (при отказе или невозможности эксплуатации) основных электронных Систем поддержки Учёта. Процедуры, регулирующие ведение дублирующего упрощённого Учёта без поддержки средствами ИКТ должны содержать указание на локальные территории и на уполномоченных лиц на этих территориях, принимающих на себя ведение Учёта в нештатных режимах.
Дублирующие Системы Учёта должны функционировать на основе традиционного бумажного документооборота и поддерживать, как минимум, следующую функциональность:
• сбор и хранение данных Учёта;
• сохранения исходного состояния данных при любых изменениях и дополнениях данных Учёта, или возможность восстановления этого состояния;
• журналирования учётных событий;
• идентификация времени совершения учётных событий;
• идентификации лиц, вносивших изменения в Систему Учёта или получавших сведения из Системы Учёта.
Системы, дублирующие в бумажном виде важнейшие Системы государственного Учёта, должны сохранять возможность использования данных Учёта для определения прав и обязанностей, в том числе возможность предоставления данных Учёта лицам, уполномоченным на получение такой Информации.
7.4.6. Ответственность за защиту Систем электронного Учёта
Требования к уровню защищённости Систем электронного Учёта должны соответствовать принятым в государственных органах требованиям к защищённости государственных Систем ИКТ. Защита средств ИКТ, обеспечивающих ведение государственного Учёта, осуществляется, в частности, путём раскрытия исходных кодов программных приложений, входящих в учётные Системы.
7.4.7. Инфраструктура обеспечения доверия
Системы государственного электронного Учёта должны использовать инфраструктуру центров доверия, обеспечивающую использование ЭЦП в электронных взаимодействиях между государственными чиновниками и гражданами. Правовые и технологические особенности создания данной инфраструктуры являются предметом регулирования отдельных федеральных законов.
7.4.8. Инфраструктура электронного нотариата
Для обеспечения юридической достоверности в Системах электронного государственного учета должен использоваться механизм электронной нотаризации учётных событий – электронного удостоверения независимым агентом времени учётного события и состава данных, входящих в учётное событие.
Права и обязанности, вытекающие из данных административного электронного Учёта, не могут возникать без электронной нотаризации соответствующих учётных событий.
Данные, внесённые в учётную Систему, изменённые данные или данные Учёта, предоставленные иным лицам, должны быть предъявлены нотариусу, который заверяет данные и время их предъявления своей ЭЦП таким образом, что в дальнейшем данные учётного события и его время не могут быть изменены организатором Учёта. Заверение ЭЦП нотариуса данных и времени их предъявления называется простановкой штампа электронного нотариуса и регулируется законодательством о нотариате

7.4.9. Инфраструктура архивирования

Типы подлежащих обязательному архивированию во внешнем по отношению к организатору Учёта государственном архиве должны быть определены нормативной правовой базой ведения данного вида Учёта. В идеальной ситуации архивированию должны подлежать все учётные события всех видов Учёта. В переходный период, предназначенный для приведения Систем государственного Учёта в соответствие с данной концепцией, обязательное архивирование во внешнем архиве может распространяться только на Системы административного Учёта и только на учётные события, имеющие внешнюю значимость. Именно Учёт прав и обязанностей внешних лиц является первоочередной функцией Систем Учёта.
7.4.10.Ввод в эксплуатацию ИКТ-Систем поддержки электронного Учёта
Требования к процедуре ввода в эксплуатацию ИКТ-компонент Систем Учёта включают:
• Фиксацию в федеральном законе, регламентирующем ведение данного вида государственного Учёта, права использовать программно-аппаратные средства для ведения государственного Учёта.
• Установление нормативным актом уполномоченного на принятие решения об эксплуатации программно-аппаратных средств органа.
• Обязательную Регистрацию программно-аппаратных средств обеспечения Учёта в уполномоченном органе исполнительной власти, приравненную к Регистрации нормативных документов, обязательных для исполнения на территории РФ.
• Обязательное раскрытие программных кодов, пользовательской и эксплуатационной документации ИКТ-Систем, обеспечивающих электронный административный Учёт, наравне с нормативными актами, регламентирующими их создание и функционирование, по аналогии с публикацией нормативных документов, обязательных для исполнения на территории РФ.
• Обязательные Регистрацию и раскрытие обновлений и исправлений, вносимых в программные коды, аппаратные комплексы, пользовательскую и эксплуатационную документацию Систем электронного административного Учёта.
Поправки в "ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О НОТАРИАТЕ"
Настоящие поправки к Федеральному закону N 4462-1 от 11 февраля 1993 года N 4462 (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 30.12.2001 N 194) предназначены для обеспечения реализации Концепции государственного Учёта в части обеспечения электронной нотаризации учётных событий Систем государственного Учёта.
Предлагаемые изменения в статьи закона выделены полужирным шрифтом.

Статья 9. Нотариальное делопроизводство

Нотариальное делопроизводство, включая делопроизводство, связанное с электронными документами, осуществляется нотариусами в соответствии с правилами, утверждаемыми Министерством юстиции Российской Федерации совместно с Федеральной нотариальной палатой.
Контроль за исполнением правил нотариального делопроизводства нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, осуществляют органы юстиции республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а в отношении нотариусов, занимающихся частной практикой, - органы юстиции совместно с нотариальными палатами.

Статья 11. Личная печать, электронная цифровая подпись, штампы и бланки нотариуса
Нотариус имеет личную печать с изображением Государственного герба Российской Федерации, указанием фамилии, инициалов, должности нотариуса и места его нахождения или наименования государственной нотариальной конторы.
Для совершения нотариальных действий с электронными документами нотариус имеет электронную цифровую подпись, сертификат ключа которой выдан Министерством юстиции Российской Федерации. Сертификат ключа электронной цифровой подписи нотариуса содержит, среди иных установленных законодательством реквизитов, фамилию, инициалы, должность нотариуса, место его нахождения или наименование государственной нотариальной конторы, и указание на выдачу данной электронной цифровой подписи для совершения нотариальных действий.
Нотариус имеет штампы удостоверительных надписей, личные бланки или бланки государственной нотариальной конторы.

Статья 13. Нотариальный округ (территория деятельности нотариуса)
Нотариальный округ (территория деятельности нотариуса) устанавливается в соответствии с административно-территориальным делением Российской Федерации. В городах, имеющих районное или иное административное деление, нотариальным округом является вся территория соответствующего города.
Нотариус должен иметь место для совершения нотариальных действий в пределах нотариального округа, в который он назначен на должность.
Территория деятельности нотариуса может быть изменена совместным решением органа юстиции и нотариальной палаты.
Каждый гражданин для совершения нотариального действия, в том числе нотариального действия с электронными документами, вправе обратиться к любому нотариусу, за исключением случаев, предусмотренных статьей 40 настоящих Основ.
Совершение нотариусом нотариального действия за пределами своего нотариального округа не влечет за собой признания недействительности этого действия.
Нотариус вправе выехать в другой нотариальный округ для удостоверения завещания в случае тяжелой болезни завещателя при отсутствии в нотариальном округе в это время нотариуса.

Статья 35. Нотариальные действия, совершаемые нотариусами, занимающимися частной практикой

Нотариусы, занимающиеся частной практикой, совершают следующие нотариальные действия:

1) удостоверяют сделки;
2) выдают свидетельства о праве собственности на долю в общем имуществе супругов;
3) налагают и снимают запрещения отчуждения имущества;
4) свидетельствуют верность копий документов и выписок из них, включая выписки из электронных документов;
5) свидетельствуют подлинность подписи на документах;
6) свидетельствуют верность перевода документов с одного языка на другой;
7) удостоверяют факт нахождения гражданина в живых;
8) удостоверяют факт нахождения гражданина в определенном месте;
9) удостоверяют тождественность гражданина с лицом, изображенным на фотографии;
10) удостоверяют время предъявления документов, включая электронные документы;
11) передают заявления физических и юридических лиц другим физическим и юридическим лицам;
12) принимают в депозит денежные суммы и ценные бумаги;
13) совершают исполнительные надписи;
14) совершают протесты векселей;
15) предъявляют чеки к платежу и удостоверяют неоплату чеков;
16) принимают на хранение документы;
17) совершают морские протесты;
18) обеспечивают доказательства.

Иные нотариальные действия с электронными документами, кроме явно предусмотренных настоящей статьёй, не допускаются.
Законодательными актами Российской Федерации могут быть предусмотрены и иные нотариальные действия.

Статья 42. Установление личности обратившегося за совершением нотариального действия

При совершении нотариального действия нотариус устанавливает личность обратившегося за совершением нотариального действия гражданина, его представителя или представителя юридического лица.
Установление личности должно производиться на основании паспорта или других документов, исключающих любые сомнения относительно личности гражданина, обратившегося за совершением нотариального действия.
При неоднократном осуществлении нотариальных действий с электронными документами, установление личности может быть произведено однократно, при первом обращении для совершения нотариального действия.

Статья 45. Требования к документам, представляемым для совершения нотариальных действий

Нотариусы не принимают для совершения нотариальных действий документы, имеющие подчистки либо приписки, зачеркнутые слова и иные неоговоренные исправления, а также документы, исполненные карандашом.
Текст нотариально удостоверяемой сделки должен быть написан ясно и четко, относящиеся к содержанию документа числа и сроки обозначены хотя бы один раз словами, а наименования юридических лиц - без сокращений, с указанием адресов их органов. Фамилии, имена и отчества граждан, адрес их места жительства должны быть написаны полностью.
В документе, объем которого превышает один лист, листы должны быть прошиты, пронумерованы и скреплены печатью.
Требования к предоставляемым для совершения нотариальных действий электронным документам устанавливаются в соответствии с федеральным законодательством.

Статья 46. Совершение удостоверительных надписей и выдача свидетельств
Удостоверительные надписи совершаются при удостоверении сделок, свидетельствовании верности копий документов и выписок из них, подлинности подписи на документах, верности перевода документов с одного языка на другой, при удостоверении времени предъявления документов на соответствующих документах.
Для выполнения удостоверительных надписей на электронных документах нотариусом составляется и подписывается его электронной цифровой подписью электронный документ, содержащий удостоверительную надпись и либо удостоверяемый документ, либо сведения, позволяющие однозначно идентифицировать удостоверяемый документ.
В подтверждение права наследования, права собственности, удостоверения фактов нахождения гражданина в живых и в определенном месте, тождественности гражданина с лицом, изображенным на фотографии, принятия на хранение документов выдаются соответствующие свидетельства.

Статья 51. Формы реестров Регистрации нотариальных действий, нотариальных свидетельств, удостоверительных надписей
Формы реестров Регистрации нотариальных действий, включая реестры, ведущиеся в электронном виде, нотариальных свидетельств, удостоверительных надписей на сделках и свидетельствуемых документах устанавливаются Министерством юстиции Российской Федерации.

Статья 85. Удостоверение времени предъявления документов
Нотариус удостоверяет время предъявления ему документа. Предъявление электронного документа для удостоверения времени может быть произведено с использованием средств телекоммуникаций или машинночитаемых носителей электронной Информации.

Поправки в "МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО СОВЕРШЕНИЮ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ НОТАРИАЛЬНЫХ ДЕЙСТВИЙ НОТАРИУСАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Настоящие поправки к "Методическим рекомендациям по совершению отдельных видов нотариальных действий нотариусами Российской Федерации", утверждённым Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 15 марта 2000 г. N 91, предназначены для обеспечения реализации Концепции государственного Учёта в части обеспечения электронной нотаризации учётных событий Систем государственного Учёта.

Предлагаемые изменения в пункты рекомендаций выделены полужирным шрифтом.

1. Нотариальные действия совершаются при предъявлении всех необходимых и отвечающих требованиям законодательства документов.
Нотариальные действия, как правило, совершаются в помещении нотариальной конторы. Если нотариальные действия совершаются вне помещения нотариальной конторы, то в удостоверительной надписи на документе и в реестре для Регистрации нотариальных действий указывается адрес места совершения нотариального действия.
В случае совершения нотариальных действий с электронными документами, нотариальные действия считаются совершёнными в месте нахождения нотариуса, управляющего совершением этих действий.

2. Нотариусом проверяется соответствие документов, представляемых для совершения нотариальных действий, требованиям статьи 45 Основ.
В удостоверяемых или выдаваемых нотариусом документах хотя бы один раз указываются:
в отношении физических лиц - фамилии, имена и отчества полностью, дата рождения, удостоверяющий личность документ и его реквизиты, адрес постоянного места жительства или преимущественного пребывания (при совершении нотариальных действий от имени иностранных граждан также указывается их гражданство);
в отношении юридических лиц - полное наименование, индивидуальный номер налогоплательщика, юридический адрес, дата и место государственной Регистрации, номер регистрационного свидетельства, адрес фактического места нахождения.
В являющихся объектом нотариальных действий электронных документах должны содержаться сведения, позволяющие однозначно установить физическое или юридическое лицо, предоставившее документы для совершения этих действий.
Указанные сведения представляются нотариусу лицами, обратившимися за совершением нотариального действия.

3. В случаях, когда удостоверяемые, выдаваемые или свидетельствуемые нотариусом документы изложены на нескольких отдельных листах, они прошиваются, а листы нумеруются. Количество прошитых листов заверяется подписью нотариуса с приложением его печати.

4. Требования к предоставляемым для совершения нотариальных действий электронным документам устанавливаются в соответствии с федеральным законодательством.

5. Удостоверительные надписи совершаются, а свидетельства выдаются в соответствии со статьями 46, 51 Основ по формам, установленным Министерством юстиции Российской Федерации. Удостоверительные надписи и свидетельства заверяются подписью нотариуса с приложением его печати. Удостоверительные надписи на электронных документах заверяются электронной цифровой подписью нотариуса. Свидетельства составляются нотариусом в двух экземплярах, один из которых остается в его делах.
Текст удостоверительной надписи и свидетельства может быть напечатан или ясно написан от руки, подчистки не допускаются, приписки и иные исправления оговариваются нотариусом и подтверждаются его подписью с приложением печати. Для совершения удостоверительной надписи могут применяться штампы с текстом соответствующей надписи.
Удостоверительная надпись на документе располагается сразу после подписи лица (или лиц) на этой же странице. Если удостоверительная надпись не умещается на этой странице, она может быть продолжена или изложена полностью на обороте документа либо на прикрепленном к документу листе бумаги с соблюдением положений, изложенных в пункте 3 настоящих Методических рекомендаций.
Прикрепление листов бумаги для удостоверительной надписи о свидетельствовании верности копии документа не допускается.
Для выполнения удостоверительных надписей на электронных документах нотариусом составляется и подписывается его электронной цифровой подписью новый электронный документ, содержащий удостоверительную надпись и либо удостоверяемый документ полностью, либо сведения, позволяющие однозначно идентифицировать удостоверяемый документ.

43. Удостоверительная надпись о времени предъявления документа, совершаемая нотариусом в порядке статьи 85 Основ, проставляется на представленном в двух экземплярах документе, один из которых остается в делах нотариуса. При отсутствии второго экземпляра документа в делах нотариуса остается копия документа, на которой совершается удостоверительная надпись.
При удостоверении времени предъявления электронного документа в делах нотариуса сохраняется экземпляр электронного документа, содержащего удостоверительную надпись.
Если одним и тем же лицом одновременно предъявлено несколько документов, то удостоверительная надпись совершается на каждом из них.
Проекты стандартов, обеспечивающих реализацию концепции Государственного Учёта

Стандарт доступности систем государственного электронного учёта

1. Общие положения
1.1. Стандарт доступности Систем государственного электронного Учёта (далее – Стандарт) устанавливает минимальные требования к способам взаимодействия граждан с Системами государственного электронного Учёта (далее – Системами Учёта).
Стандарт применяется ко всем способам электронного взаимодействия с Системой Учёта, которые определёны как обязательные в нормативном правовом регулировании данного вида Учёта.
1.2. Требования Стандарта не распространяются на взаимодействие с учётной Системой, осуществляемое при участии сотрудников организатора Учёта или регистраторов, обслуживающих терминалы Системы, в частности на предоставление таким сотрудникам для ввода в Систему Учёта Информации на внешних носителях (магнитных и оптических носителях, машиночитаемых бланках)/
1.3. Информация о режимах доступа к Системам Учёта, включая Информацию о днях работы, часах работы и времени технических перерывов, доводится до граждан в соответствии с требованиями Стандарта. Информация не может пересматриваться чаще одного раза в календарный месяц.
1.4. Все интервалы времени, установленные Стандартом применяются к отклику Системы Учёта и её компонент, находящихся в ведении организатора Учёта или его регистраторов. При этом находящимися в ведении организатора Учёта или его регистраторов считаются все компоненты информационно-коммуникационных Систем, эксплуатируемые иными организациями на основании договоров с организатором Учёта или регистраторами.
При оценке времени отклика не учитываются задержки информационно-коммуникационных Систем или их компонент, выбираемых гражданином самостоятельно для взаимодействия с Системой Учёта или не находящихся в ведении организатора Учёта или его регистраторов.
1.5. В определённые режимом доступа в соответствии со Стандартом периоды времени гражданин должен иметь возможность инициировать транзакции с Системой Учёта, предусмотренные для данного вида Учёта и получить Информацию о принятии его транзакций к обработке.
Отклик Системы Учёта на инициированную гражданином транзакцию должен быть направлен гражданину не более чем через одну минуту после инициирования транзакции в Системе Учёта и содержать результат транзакции, либо сведения об успешном или неудачном инициировании транзакции, а также о рекомендуемом времени ожидания или времени инициирования следующей транзакции.
1.6. Требования Стандарта не включают зависящие от вида Учёта требования ко времени исполнения транзакции Системой Учёта.
1.7. При организации доступа к Системе Учёта для программных агентов применяются те же требования Стандарта, что и при организации доступа, предназначенного для работы человека.
2. Доступ через специализированные точки доступа.
2.1. Доступ к Системе Учёта через специализированные точки доступа, допускающие использование терминалов или собственного оборудования граждан исключительно в пределах предназначенных для этого помещений, должен предоставляться гражданам в рабочие часы, установленные законодательно или иным путём для тех помещений, в которых расположены эти точки доступа.
В частности, точки доступа, расположенные в помещениях органов государственной власти или органов местного самоуправления, должны быть доступны гражданам в установленные для приёма граждан дни и часы работы этих органов.
2.2. Точки доступа, расположенные в помещениях с возможностью круглосуточного посещения, должны быть доступны гражданам каждый рабочий день не менее чем 16 часов в сутки.
2.3. Технические перерывы в доступе граждан к специализированным точкам доступа возможны не более чем два раза в сутки продолжительностью не более 30 минут каждый.
2.4. Информация о режиме работы точек доступа, включая Информацию о технических перерывах, должна быть доступна гражданам в тех помещениях, где расположены точки доступа, а также перед входами в такие помещения, в местах, доступных круглосуточно.
3. Доступ через компьютерные сети общего пользования (интернет)
3.1. Доступ к Системе Учёта через компьютерные сети общего пользования (интернет) должен предоставляться гражданам в рабочие дни на протяжении 24 часов в сутки,
3.2. Технические перерывы в доступе граждан к Системе Учёта через компьютерные сети общего пользования (интернет) возможны не более чем три раза в сутки продолжительностью не более 30 минут каждый.
3.3. Информация о режиме доступа к Системе Учёта через компьютерные сети общего пользования (интернет), включая Информацию о технических перерывах, должна быть доступна гражданам в рамках тех же информационных ресурсов, в рамках которых предоставляется доступ к Системам Учёта.
4. Доступ через модемные пулы
4.1. Доступ к Системе Учёта через модемные пулы и иные способы доступа, не использующие доступа к компьютерным сетям общего пользования и не предполагающие посещения специальных помещений, должны быть доступны гражданам каждый рабочий день не менее чем 16 часов в сутки.
4.2. Технические перерывы в доступе граждан через модемные пулы возможны не более чем два раза в сутки продолжительностью не более 30 минут каждый.
4.3. Информация о режиме доступа к Системе Учёта через модемные пулы, включая Информацию о технических перерывах, должна быть доступна гражданам через компьютерные сети общего пользования (интернет).
5. Перерывы в работе
5.1. Во время технических перерывов, независимо от способа электронного взаимодействия с Системой, Система Учёта должна предоставлять гражданину Информацию о времени начала перерыва и о планируемом времени его окончания.
5.2. При сбоях в Системе Учёта, приводящих к прерыванию доступа к Системе более чем на 30 минут сверх перерывов, предусмотренных опубликованным режимом доступа, Система Учёта должна предоставлять гражданину Информацию о наличии сбоя и о планируемом времени его ликвидации.
Модельное описание административных процессов электронного нотариуса
1. Аппаратно-программный комплекс нотариуса
1.1. Функциональность электронной нотаризации обеспечивается аппаратно-программным комплексом нотаризации (АПК Нотариуса).
1.2. Ключевыми элементами электронной нотаризации являются:
• использование заслуживающего доверия источника времени для включения в электронный штамп нотариуса;
• генерация электронного штампа нотариуса сразу по получении правильного запроса;
• вычисление электронной цифровой подписи (ЭЦП) под электронным штампом нотариуса сгенерированным для этих целей секретным ключом электронной цифровой подписи уполномоченного нотариуса.
1.3. Административные процессы функционирования нотариальной конторы в части исполнения функции электронной нотаризации должны быть направлены на обеспечение безопасности и надёжности осуществления ключевых элементов электронной нотаризации.
1.4. АПК Нотариуса должен быть организован и установлен таким образом, чтобы выполнялись следующие требования к его операциям с потоком входящих сообщений:
• Запуск и штатная остановка выполнения функций АПК Нотариуса могут быть осуществлены только владельцем секретного ключа ЭЦП нотариуса.
• Запуск выполнения функций АПК Нотариуса может быть осуществлён только при выполнении установки внутреннего отсчёта времени для включения в электронный штамп нотариуса.
• Установка и изменение внутреннего отсчёта времени для включения в электронный штамп нотариуса могут быть осуществлены только владельцем того секретного ключа ЭЦП нотариуса, с помощью которого осуществлён запуск Системы.
• Вычисление ЭЦП под электронным штампом нотариуса осуществляется только с использованием того секретного ключа ЭЦП, с помощью которого осуществлён запуск Системы.
• Нештатный останов АПК Нотариуса должен приводить к невозможности дальнейшего формирования ЭЦП под электронным штампом нотариуса до очередного запуска АПК Нотариуса владельцем секретного ключа ЭЦП нотариуса.
2. Процедуры назначения нотариуса
2.1. Назначение уполномоченного нотариуса для электронной нотаризации данных конкретной Системы электронного государственного Учёта (нотариуса) производится в соответствии с процедурами, установленными действующим законодательством.
2.2. Для исполнения функций электронного нотариата нотариус осуществляет генерацию секретного и открытого ключей ЭЦП с помощью АПК Нотариуса или иным предусмотренным законодательно способом.
2.3. Нотариус получает сертификат ключа ЭЦП для заверения электронного штампа нотариуса в удостоверяющем центре Министерства юстиции Российской Федерации. Удостоверяющий центр Министерства юстиции Российской Федерации устанавливает личность нотариуса, проверяет получение им полномочий на выполнение функций электронной нотаризации данных конкретной Системы электронного государственного Учёта, и выдаёт сертификат ЭЦП нотариуса, содержащий:
• фамилию, инициалы, должность нотариуса,
• место его нахождения или наименование государственной нотариальной конторы,
• указание на выдачу электронной цифровой подписи для совершения нотариальных действий с данными конкретных Систем государственного Учёта.
2.4. Электронный сертификат ЭЦП нотариуса заверяется ЭЦП Министерства юстиции Российской Федерации, формируемой в порядке, предусмотренном законодательством для формирования ЭЦП органов государственной власти.
2.5. Документарный сертификат ЭЦП нотариуса заверяется Министерством юстиции Российской Федерации в обычном порядке.
2.6. Министерство юстиции Российской Федерации обеспечивает публичное раскрытие открытого ключа ЭЦП нотариуса и сертификата подписи.
2.7. Нотариус обеспечивает доведение открытого ключа своей ЭЦП и сертификата подписи до органа государственной власти, осуществляющего нотаризуемый электронный Учёт.
2.8. Нотариус принимает меры к сохранению в тайне секретного ключа своей ЭЦП и несёт ответственность за его компрометацию.
3. Функционирование Системы электронной нотаризации
3.1. Перечисленные ниже действия нотариус выполняет лично, обеспечивая ввод в Систему данных секретного ключа своей ЭЦП в порядке, предусмотренном технологией функционирования АПК Нотариуса:
• Осуществляет Регистрацию или отменяет Регистрацию в АПК Нотариуса обслуживаемых Систем электронного Учёта.
• Осуществляет запуск и останов работы АПК Нотариуса.
• Осуществляет ввод внутреннего отсчёта времени для включения в электронный штамп нотариуса при каждом запуске АПК Нотариуса, включая запуск после аварийных остановов.
• Осуществляет редактирование внутреннего отсчёта времени АПК Нотариуса.
3.2. Указанные действия регистрируются нотариусом как в электронном, так и в бумажном журналах работы АПК Нотариуса. Ведение бумажного журнала работы АПК Нотариуса осуществляется как сброшюрованного и прошитого журнала, опечатанного личной печатью нотариуса.
3.3. АПК Нотариуса выполняет электронное нотариальное заверение поступающих данных автономно, без вмешательства человека.
3.4. Нотариус несёт ответственность за сохранение электронных журналов и архивов АПК Нотариуса в порядке, предусмотренном для хранения иных архивов нотариуса.
4. Компрометация ЭЦП нотариуса
4.1. При наличии оснований предполагать компрометацию секретного ключа своей ЭЦП, нотариус предпринимает следующие действия:
• Приостанавливает функционирование АПК Нотариуса.
• Уведомляет о компрометации ключа Министерство юстиции Российской Федерации.
• Осуществляет генерацию секретного и открытого ключей новой ЭЦП с помощью АПК Нотариуса или иным предусмотренным законодательно способом.
• Получает сертификат ключа новой ЭЦП в удостоверяющем центре Министерства юстиции Российской Федерации.
• Осуществляет повторное подписание накопленных архивов и журналов АПК Нотариуса новой ЭЦП, используя соответствующие средства, предоставляемые АПК Нотариуса.
• Возобновляет работу АПК Нотариуса с новой ЭЦП нотариуса.

Методические рекомендации по отдельным вопросам
реализации положений концепции Государственного учёта

Опросный лист по Системам государственного Учёта
Версия 3

Вопросы настоящего опросного листа могут быть использованы:

• при проведении инвентаризации Систем государственного Учёта;
• при приведении Систем государственного Учёта в соответствие с требованиями Концепции;
• при планировании осуществления нового вида государственного Учёта;
• при составлении технических требований к компьютерным Системам, обеспечивающим ведение государственного Учёта;
• при проведении аудита информационных Систем, поддерживающих осуществление государственного Учёта, и административных процедур, обеспечивающих его ведение.
Ответы на сформулированные ниже вопросы должны даваться письменно в развёрнутой форме. Утвердительные ответы по поводу наличия прав, обязанностей, нормативных актов и т.п. должны сопровождаться полными перечнями или ссылками, позволяющими однозначно идентифицировать нормативные документы.
1. Идентификация Систем государственного Учёта
1.1. Осуществляется ли в рамках работы ведомства на регулярной основе ведение какого-либо Учёта, то есть сбор и хранение какой-либо Информации о лицах, правах, объектах прав, предметах и явлениях, документах?
1.2. Каковы цели и задачи ведения данного вида Учёта?
1.3. Каким нормативным правовым актом установлены цели и задачи ведения Учёта?
2. Юридическое значение Учёта (правовые предпосылки и последствия внесения учётных записей)
2.1. Создаёт ли внесение записей в ведущийся Учёт какие-либо права или обязанности лиц?
2.2. Является ли внесение записей в ведущийся Учёт условием осуществления каких-либо прав лиц?
2.3. Является ли внесение записей в ведущийся Учёт следствием возникновения или исполнения каких-либо прав или обязанностей лиц?
2.4. Является ли внесение записей в ведущийся Учёт само по себе исполнением каких-либо обязанностей лиц?
3. Обязательность ведения Учёта
3.1. Кто обязан предоставлять сведения для ведущегося Учёта?
3.2. Вправе ли ведомство самостоятельно собирать сведения для внесения записей в ведущийся Учёт?
3.3. Вправе ли ведомство направлять кому-либо обязательные для ответа запросы о предоставлении сведений для внесения записей в ведущийся Учёт?
4. Нормативное правовое регулирование
4.1. Какие законы и подзаконные акты предоставляют ведомству право ведения Учёта, предписывают ведомству ведение Учёта, определяют правила ведения Учёта?
4.2. Какие нормативные правовые акты определяют права и обязанности, идентифицированные при ответах на вопросы разделов 1 и 2 выше?
4.3. Основываются ли все идентифицированные при ответах на вопросы разделов 1 и 2 выше права и обязанности исключительно на требованиях федеральных законов?
5. Данные Учёта
5.1. Основано ли определение круга данных, вносимых в ведущийся государственный Учёт, исключительно на требованиях федеральных законов?
5.2. Сбор и хранение каких данных, вносимых в государственный Учёт, производятся на основании подзаконных актов?
5.3. Сбор и хранение каких данных, вносимых в государственный Учёт, производятся на основании внутренних нормативных актов ведомства?
6. Процедуры ведения Учёта
6.1. Какие федеральные законы устанавливают административные процессы ведения Учёта?
6.1. Какие подзаконные акты устанавливают административные процессы ведения Учёта?
6.1. Какие внутренние нормативные акты ведомства устанавливают административные процессы ведения Учёта?
7. Предоставление данных Учёта
7.1. Какие федеральные законы устанавливают права иных лиц на получение данных Учёта?
7.2. Какие подзаконные акты устанавливают права иных лиц на получение данных Учёта?
7.3. Какие внутренние нормативные акты ведомства устанавливают права иных лиц на получение данных Учёта?
7.4. Предоставляются ли содержащиеся в Учёте персональные данные тем гражданам, к которым они относятся?
7.5. Предусмотрена ли реализация права граждан на внесение исправлений в их персональные данные?
7.6. Предоставляются ли данные Учёта иным государственным организациям и ведомствам, суду, органам охраны правопорядка?
7.7. Есть ли процедуры предоставления данных Учёта иным государственным организациям и ведомствам, суду, органам охраны правопорядка?
7.8. Предоставляются ли данные Учёта частным организациям?
7.9. Есть ли процедуры предоставления данных Учёта частным организациям?
8. Использование компьютерных Систем
8.1. Используются ли компьютерные информационно-коммуникационные Системы для автоматизации ведения Учёта (ИКТ-Система)?
8.2. Имеют ли официальный статус какие-либо данные Учёта, хранимые в электронном виде, или же юридическое значение имеют только бумажные документы?
8.3. Предоставляется ли какая-либо учётная Информация иным лицам (другим ведомствам, гражданам и т.п.) только на основании электронных данных, или же любое предоставление данных Учёта происходит только после сверки с бумажными данными?
8.4. Существуют ли виды учётной Информации, предоставляемые иным лицам (другим ведомствам, гражданам и т.п.) исключительно после сверки с бумажными данными?
8.5. Возможен ли удалённый доступ к Системе Учёта через компьютерные сети общего пользования?
8.6. Какова нормативная база удалённого доступа к Системе Учёта через компьютерные сети общего пользования?
8.7. Зависит ли функциональность ИКТ-Системы от наличия связей с ИКТ-Системами иных ведомств или организаций?
8.8. Формируются ли в ИКТ-Системе документы, заверенные электронной цифровой подписью ведомства?
8.9. Какими нормативными документами регламентирован ввод в эксплуатацию ИКТ-Системы (закон, постановление, распоряжение, приказ, иное)?
8.10. Какими нормативными документами регламентированы правила эксплуатации ИКТ-Системы (закон, постановление, распоряжение, приказ, иное)
8.11 На основании какого договора (договоров) приобретены права ведомства на ИКТ-Систему?
8.12. Какие исключительные имущественные авторские права (на ИКТ-Систему или нё компоненты), перечисленные в статье 16 Закона РФ “Об авторском праве и смежных правах” и в статье 10 Закона РФ “О правовой охране программ для ЭВМ и баз данных” имеет ведомство?
Пункт 2 статьи 16 Закона РФ “Об авторском праве и смежных правах” устанавливает:

2. Исключительные права автора на использование произведения
означают право осуществлять или разрешать следующие действия:

• воспроизводить произведение (право на воспроизведение);
• распространять экземпляры произведения любым способом: продавать, сдавать в прокат и так далее (право на распространение);
• импортировать экземпляры произведения в целях распространения, включая экземпляры, изготовленные с разрешения обладателя исключительных авторских прав (право на импорт);
• публично показывать произведение (право на публичный показ);
• публично исполнять произведение (право на публичное исполнение);
• сообщать произведение (включая показ, исполнение или передачу в эфир) для всеобщего сведения путем передачи в эфир и (или) последующей передачи в эфир (право на передачу в эфир);
• сообщать произведение (включая показ, исполнение или передачу в эфир) для всеобщего сведения по кабелю, проводам или с помощью иных аналогичных средств (право на сообщение для всеобщего сведения по кабелю);
• переводить произведение (право на перевод);
• переделывать, аранжировать или другим образом перерабатывать произведение (право на переработку);
• сообщать произведение таким образом, при котором любое лицо может иметь доступ к нему в интерактивном режиме из любого места и в любое время по своему выбору (право на доведение до всеобщего сведения).
Статья 10 Закона РФ “О правовой охране программ для ЭВМ и баз данных устанавливает:
Автору программы для ЭВМ или базы данных или иному правообладателю принадлежит исключительное право осуществлять и (или) разрешать осуществление следующих действий:
• воспроизведение программы для ЭВМ или базы данных (полное или частичное) в любой форме, любыми способами;
• распространение программы для ЭВМ или базы данных;
• модификацию программы для ЭВМ или базы данных, в том числе перевод программы для ЭВМ или базы данных с одного языка на другой;
• иное использование программы для ЭВМ или базы данных.
8.13. Какие исключительные имущественные авторские права (на ИКТ-Систему или нё компоненты), перечисленные в статье 16 Закона РФ “Об авторском праве и смежных правах” и в статье 10 Закона РФ “О правовой охране программ для ЭВМ и баз данных” принадлежат иным правообладателям?
8.14. В отношении каких ИКТ-Систем или их компонент не урегулирован вопрос о принадлежности исключительных имущественных авторских прав, перечисленных в статье 16 Закона РФ “Об авторском праве и смежных правах” и в статье 10 Закона РФ “О правовой охране программ для ЭВМ и баз данных”?
8.15. Предусмотрено ли в ИКТ-Системе публичное раскрытие каких-либо данных Учёта?

9. Контроль

9.1. Обеспечивает ли ИКТ-Система:
Регистрацию входящих и исходящих документов Системы Учёта?
журналирование времени входа и выхода пользователей в Систему?
журналирование времени внесения учётных записей?
журналирование времени изменения учётных записей?
журналирование лиц, производящих внесение или изменение записей?
журналирование всех действий пользователей, включая формирование журналов Информации, к которой они получали доступ?
9.2. Предусмотрены ли ИКТ-Системой возможности получения или изменения данных Учёта в обход стандартных интерфейсов Системы (например, системными средствами)?
9.3. Журналируются ли факты получения или изменения данных Учёта в обход стандартных интерфейсов Системы (например, системными средствами), фиксируется ли время доступа и лицо, осуществляющее такой доступ?
9.4. Поддерживает ли ИКТ-Система восстановление данных Учёта на любую прошлую дату (откатку изменений)?
9.5. Имеется ли в ведомстве служба внутреннего контроля, осуществляющая контроль ведения Учёта и использования ИКТ-Систем для его автоматизации?
9.6. Проводился ли информационный аудит или иная независимая проверка соответствия ИКТ-Системы потребностям Учёта и требованиям действующего законодательства на этапах внедрения или эксплуатации Системы?
Методические рекомендации по обеспечению официальности Систем государственного Учёта
Настоящие методические рекомендации могут быть применены при приведении нормативной правовой базы осуществления государственного Учёта требованиям "Концепции государственного Учёта". Перед использованием методических рекомендаций необходимо ознакомиться с текстом Концепции. При использовании рекомендаций необходимо опираться на данные, собранные в процессе заполнения "Опросного листа по Системам государственного Учёта".
Методические рекомендации разработаны исключительно для помощи в определении направлений изменения нормативной правовой базы ведения государственного Учёта и договорных оснований эксплуатации поддерживающих Учёт Систем. Рекомендации не охватывают требований к содержанию учётных данных, форм и процедур Учёта, а также к функциональным свойствам компьютерных приложений, автоматизирующих ведение Учёта.
Следует учитывать, что настоящие методические рекомендации могут быть в значительной части применены к ведению Учёта документов, осуществляемому в рамках обычного документооборота ведомства.

1. Законодательное обеспечение учёта

Необходимо убедиться в том, что действующее нормативное правовое регулирование достаточно для ведения данного вида государственного Учёта. В случае выявления пробелов в законодательных или подзаконных актах, необходимо разработать программу проведения нормативной правовой базы в соответствие с требованиями концепции:
Ведение Учёта должно быть основано на полномочиях, предоставленных федеральным законом. Если указать закон, на основании которого ведутся сбор и хранение Информации, невозможно, необходимо либо принять решение о прекращении данной деятельности, либо обеспечить разработку законопроекта и его рассмотрение в соответствии с установленными процедурами.
Необходимо также обеспечить наличие подзаконных актов, определяющих полномочия данного ведомства на ведение данного вида государственного Учёта.
Необходимо обеспечить наличие законодательного регулирования прав и обязанностей граждан, организаций и государственных органов в связи с ведением государственного Учёта. Урегулированию подлежать права и обязанности в следующих сферах:
• права и обязанности по предоставлению данных для внесения в Учёт;
• права и обязанности, возникающие при внесении записей в Учёт;
• обязанности, считающиеся исполненными при внесении записей в Учёт;
• права на получение данных из Системы Учёта и обязанности по предоставлению данных Учёта.
Следует обращать особое внимание на следующие виды прав и обязанностей:
• право гражданина получать доступ к имеющимся в данных Учёта его персональным данным и право требовать изменения этих данных;
• право иных государственных органов получать Информацию из Системы Учёта;
• обязанность ведомства обеспечивать публикацию или иные виды неограниченного доступа к той Информации Учёта, в отношении которой не установлено ограничений на круг распространения.
Следует также ответить на вопросы:
• Какие данные Учёта представляются избыточными и могли бы быть исключены из сбора без ущерба для тех целей, с которыми ведётся Учёт?
• Какие данные необходимо включить в Учёт для повышения качества достижения тех целей, с которыми ведётся Учёт? На кого должна быть возложена обязанность собирать или предоставлять эти данные? Требуется ли для этого изменение каких-либо нормативных правовых актов?

2. Процедуры учёта

Необходимо обеспечить разработку и принятие административных регламентов ведения Учёта. Первоочередной разработке подлежат регламенты, описывающие взаимодействие с гражданами в процессах получения от них данных и предоставление им данных в случаях, предусмотренных законодательно.
Необходимо обеспечить наличие процедур Учёта на случай следующих типов нештатных ситуаций:
• недоступность в точках взаимодействия с гражданами архивов учётных данных;
• невозможность использовать компьютерные Системы, поддерживающие процессы ведения Учёта;
• выявление в компьютерных Системах, автоматизирующих процессы ведения Учёта, ошибок, препятствующих их эксплуатации в полном объёме.
Процедуры Учёта в нештатных ситуациях должны содержать однозначное указание на типы учётных операции и иных административных действий, выполнение которых в этих ситуациях прекращается. Процедуры должны определять лиц, полномочных принимать решения о переходе к работе по процедурам для нештатных ситуаций, и порядок уведомления граждан и вышестоящих организаций о наличии нештатной ситуации и о её прекращении.
Необходимо обеспечить соответствие административных процедур, правил и регламентов ведения Учёта внутренним документам ведомства. Процедуры ведения Учёта должны быть отражены в положениях о соответствующих департаментах и отделах ведомства, а также в должностных инструкциях персонала, непосредственно занимающегося ведением Учёта.
Должны быть предусмотрены пути и способы уведомления граждан о принятых административных регламентах, правилах и процедурах ведения Учёта. В число путей уведомления должна быть включена публикация административных регламентов, правила и процедура ведения Учёта на официальном интернет-сайте ведомства, осуществляющего ведение Учёта.
3. Использование компьютерных Систем
Компьютерные информационно-коммуникационные Системы (ИКТ-Системы), предназначенные для автоматизации ведения Учёта, должны использоваться в ведомстве на законных основаниях. Это означает, что:
• если разработка ИКТ-Системы (целиком или отдельных компонент) выполнена сотрудниками ведомства, принятие в эксплуатацию этих Систем должно быть подтверждено внутренними распорядительными документами ведомства;
• если разработка ИКТ-Системы (целиком или отдельных компонент) выполнена иной организацией, использование Системы ведомством должно производиться на основании гражданско-правового договора или общепринятой лицензии на свободное использование программных средств.
Указанные требования относятся как к прикладному программному обеспечению, автоматизирующему непосредственно ведение Учёта, так и к системному программному обеспечению, обеспечивающему работоспособность прикладного программного обеспечения.
В отношении ИКТ-Систем, разработанных иной организацией, условия их использования должны однозначно определять права ведомства в соответствии с требованиями законов РФ “Об авторском праве и смежных правах” и “О правовой охране программ для ЭВМ и баз данных”.
Независимо от авторства программного обеспечения, ввод его в эксплуатацию, замена версий, внесение исправлений должны оформляться внутренними распорядительными документами ведомства.
4. Контроль
Контроль ведения Учёта и контроль использования при этом ИКТ-Систем должен обеспечиваться как внутренними процедурами ведомства, обеспечивающего ведение Учёта, так и независимыми внешними аудиторами.
Необходимо обеспечить создание в ведомстве службы внутреннего информационного контроля, полномочной осуществлять в ежедневном режиме контроль соблюдения норм и правил ведения государственного Учёта. Процедуры работы и полномочия внутренних информационных контролёров должны содержаться в соответствующих ведомственных документах, регламентирующих их деятельность.
Необходимо также в рамках действующего законодательства о государственных закупках обеспечить найм независимого информационного аудитора для оценки соответствия ИКТ-Систем и процедур их эксплуатации применимым правилам и интересам лиц, заинтересованных в осуществлении данного вида Учёта.

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ВЫБОРУ ПОСТАВШИКА УСЛУГ ЭЛЕКТРОННОГО НОТАРИАТА

1. Общие положения
1.1. Настоящие методические рекомендации (далее – Рекомендации) составлены для применения в федеральных органах исполнительной власти (далее – ФОИВ), осуществляющих ведение государственного Учёта в электронной форме и обязанных осуществлять электронную нотаризацию и независимое архивирование учётных событий, происходящих в эксплуатируемых ими Системах Учёта. Рекомендации применяются при размещении заказов на оказание услуг электронного нотариата для государственных нужд.
1.2. Размещение заказов на оказание услуг электронного нотариата осуществляется в соответствии с требованиями, установленными федеральным законом N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Рекомендации могут быть применены при подготовке проведения открытого конкурса, при оценке конкурсных предложения и подведении результатов конкурса.
1.3. К участию в конкурсе на оказание услуг электронного нотариата допускаются частные и государственные нотариусы Российской Федерации, имеющие право на оказание услуг электронного нотариата в соответствии с действующим законодательством.
2. Определение периода и объёма оказываемых услуг
2.1. Оказание услуг электронного нотариата необходимо при ведении государственного Учёта в электронной форме на протяжении периода времени неопределённой длительности. При ведении одним ведомством нескольких видов государственного Учёта в электронной форме обслуживание разных Систем у разных нотариусов не приводит к значимому росту издержек. Смена нотариуса, оказывающего услуги электронного нотариата, не связана со значительными издержками ведомства.
2.2. В связи с этим рекомендуется размещение отдельного заказа на оказание услуг электронного нотариата на каждую Систему государственного Учёта, требующую такой нотаризации.
2.3. Рекомендуется заключение контракта с нотариусом на обслуживание Системы Учёта на среднесрочный период (3-5 лет) и проведение нового конкурса по завершении периода обслуживания.
3. Конкурсный отбор
3.1. Размещение государственного заказа на оказание услуг электронного нотариата рекомендуется осуществлять в форме открытого конкурса.
3.2. Конкурсная комиссия утверждает и публикует в соответствии с действующим законодательством конкурсную документацию, содержащую технические требования к качеству оказываемых услуг и требования к конкурсным предложениям.
3.3. В технические требования к качеству оказываемых услуг и требования к конкурсному предложению рекомендуется включать требование предоставить Информацию по следующим аспектам деятельности участников конкурса:
Качество телекоммуникационной инфраструктуры, предлагаемой к использованию для связи с устанавливаемыми нотариусом аппаратно-программными Системами.
Ответственность привлекаемого нотариусом провайдера телекоммуникационных услуг.
Степень резервирования телекоммуникационной инфраструктуры.
Качество аппаратно-программных Систем нотариуса.
Наличие сертификатов соответствия, аудиторских заключений и иных документов, подтверждающих соответствие аппаратно-программных Систем нотариуса требованиями нормативных правовых актов и применимых стандартов.
Ответственность поставщиков аппаратно-программных Систем нотариуса.
Степень резервирования аппаратно-программных Систем нотариуса.
Наличие у нотариуса процедур эксплуатации и внутреннего контроля в связи с оказанием услуг электронного нотариата.
Наличие у нотариуса страхования имущества и ответственности в связи с оказанием им услуг электронного нотариата.
3.4. В требованиях к финансовому предложению рекомендуется включать требование к участникам конкурса указывать плату за услуги как стоимость нотаризации одного сообщения учётной Системы.
3.5. Конкурсная комиссия оценивает технические предложения участников конкурса и их финансовые предложения. Конкурсная комиссия разрабатывает и принимает правила и методики оценки предложений на основании Рекомендаций и на основании иных методических материалов. Положения Рекомендаций или иные методические материалы не могут применяться, если они не прошли утверждения конкурсной комиссией и не предоставлены претендентам в составе конкурсной документации.
3.6. Оценка технических предложений
3.6.1. Конкурсная комиссия может принять методику оценки в баллах разных аспектов конкурсных требований:
3.6.2. Нотариусы, предоставившие Информацию о наличии страхования имущества и ответственности, могут быть ранжированы по величине страховой суммы и по надёжности страховой компании, предоставившей страховку. В качестве критерия надёжности может быть использован один из публичных рейтингов страховых компаний (например, рейтинг "Эксперт РА" или рэнкинг Интерфакс-100), или их совокупность.
3.6.3. Оценки отдельных аспектов технических предложений и оценка наличия и величины страховки могут быть сведены в единую оценку технического предложения путём присвоения весов отдельным оценкам.
3.6.4. По итогам оценки предложений каждому предложению может быть присвоена определённая сумма баллов в соответствии с требованиями, устанавливаемыми конкурсной документацией. По результатам первого этапа отбирается не более 5 участников конкурса, которые допускаются ко второму этапу.
3.7.На втором этапе проводится оценка в баллах финансовых предложений отобранных участников конкурса путём ранжирования предложений по цене и присвоения баллов согласно методике, входящей в состав конкурсной документации.
3.8. Сводная оценка конкурсного предложения
После завершения оценки технического и финансового предложения участников конкурса конкурсная комиссия суммирует результаты с учетом коэффициентов, устанавливаемых конкурсной документацией. Не рекомендуется устанавливать для технического или финансового предложения коэффициент менее чем 0,3.
Сводная оценка конкурсного предложения является основанием для вынесения решения о победителе конкурса.

Государство

 
www.pseudology.org